Файл: Построение сбалансированной промышленной политики.pdf

• прямой поддержке национальных производств,
• созданию преференций практически независимо от отраслевой принадлежности.

При этом, основными инструментами в таких случаях были [19]:

• регулирование импорта,
• поддержка экспорта,
• прямые государственные инвестиции.

И тогда, государство, поддерживая национальные производства, было

готово приобретать современные технологии. Однако, оно ограничивало внешнюю конкуренцию.

Например, задачей созданного в 1907 г. царским правительством Совещания по судостроению на первом этапе была «выработка подробных условий исполнения предположенных к постройке военных судов с учетом того, что означенные суда должны [6]:

• обязательно строиться на русских заводах,
• из русских материалов,
• руками русских рабочих,
• допускать при необходимости технический надзор со стороны, исполняющей заказ иностранной фирмы».

Индустриальные государства, как правило, сталкиваются с необходимостью:

• взаимодействовать на мировом рынке,
• защищать принятые политические решения перед обществом.

Также можно включить представителей, не получающих поддержки отраслей и населения. В результате, инструментарий промышленной политики нужно рассматривать шире. Он включает:

• содействие технологическому развитию,
• поддержку не собственно производств, а связанных с ними научных центров,
• стимулирование внутреннего спроса на соответствующую продукцию,
• замену прямых инвестиций на инвестиционные стимулы, прежде всего налоговые.

Для современных постиндустриальных экономик, промышленность которых действует на мировом рынке в условиях глобальной конкуренции, прямые и широкие по охвату инструменты государственной поддержки уступают место узким. Это касается и инструментов, которые направлены не непосредственно на промышленность, а на инфраструктуру.

Вместе с этим, приобретают популярность [15]:

• инструменты государственно-частного партнерства,
• развития производственных кластеров,
• поощрения разработок,
• внедрения новых технологий.

Различия в применяемых инструментах промышленной политики на разных стадиях экономического развития показали, в частности, В. Полтерович и В. Попов [28]. В ходе проверки более широкой гипотезы о связи между экономической политикой и стадиями модернизации они отметили, что инструменты и методы промышленной политики должны быть соответствовать стадии модернизации экономики. Причем, избирательные инструменты больше подходят для стадии инициации роста, а его стимулирование на третьей стадии должно опираться, прежде всего, на неизбирательные инструменты.

1.3.Определение сферы промышленной политики

Выбор объекта поддержки в рамках промышленной политики оказывается главным предметом дискуссии, а также целью отраслевого продвижения. В результате возникает необходимость сформулировать:

• само понятие сферы промышленной политики,
• критерии выбора.

Вообще то, выбор должен основываться на критериях, согласно которым соответствующие направления хозяйственной деятельности или отрасли в целом станут предметом первоочередного внимания. И тогда, к ним могут относиться:

• показатели экономического роста. Имеются в виду те показатели, которые учитывают не только вклад того или иного производства,
• мультипликативный эффект. Это когда развитие одной отрасли приводит к росту смежных производств.

Большое значение имеют факторы увеличения занятости, или такие,

как, импортозамещение и другие

Если считать сферой промышленной политики отрасли, которые оказываются объектами государственной поддержки, то установление границ такой политики означает поиск решения при известных целях и имеющихся ресурсах. Далее необходимо привести упрощенную группировку отраслей промышленности на основе их конкурентоспособности.

Первая группа отраслей -  это традиционные отрасли и сегменты. К ним можно отнести те, предприятия которые [10]:

• существуют достаточно продолжительное время,
• имеют значительное число занятых сотрудников,
• играют заметную роль в национальной экономике с точки зрения вклада в ВВП, налоговых поступлений и т. д.

Однако, традиционный характер не предполагает высокой конкурентоспособности. Предприятия этих отраслей могут быть богатыми , но их продукция часто находится на завершающих стадиях жизненного цикла. Проще говоря, огромные старые производства могут проигрывать более молодым конкурентам из других стран. При этом из-за масштабов традиционных производств и самой их истории на первый план выходят социальные цели государственной промышленной политики. Примерами таких отраслей могут быть автомобильная промышленность в США или металлургия в странах Западной Европы.

Вторая группа - производства, обладающие видимыми и уже используемыми конкурентными преимуществами. Такие производства не обязательно занимают основное место в национальной экономике с точки зрения доли в ВВП или числа занятых. Но при всем этом, они на практике доказали свою эффективность. Здесь при проведении промышленной политики государство может руководствоваться как социальными, так и экономическими соображениями. Примеры подобных отраслей и секторов:

• авиационная промышленность в США,
• автомобильная промышленность в Японии,
• производство бытовой техники и массовой электроники,
• многие направления машиностроения в развитых странах.

Наконец, третья группа - производства, конкурентоспособность которых:

• имеет потенциальный характер,
• требует существенных вложений. 

Это различные венчурные производства, новые технологии. В этом случае, государственная поддержка таких отраслей связана с риском. Новые технологии могут:

• стать успешными,
• получить всемирное распространение,
• оказаться ненужными.

И тогда вложенные в них инвестиции обернутся потерями, которые потом невозможно будет вернуть. Даже в случае относительного успеха новые отрасли могут развиваться с различной скоростью. Так, коммерческого освоения космического пространства за пределами земной орбиты пока не наблюдается, а информационные технологии совершили гигантский скачок от медлительных рабочих станций 1970-х годов к высокопроизводительным персональным компьютерам и информационным сетям нашего времени. Внимание государства к данным отраслям обусловлено в первую очередь выгодой не социального, а экономического характера. Это своего рода государственное предпринимательство. Проще говоря, это инвестиции в рискованные, венчурные проекты в надежде, что вложения приведут к стремительному обновлению и развитию экономики. Примеры таких отраслей:

• наукоемкие производства сферы информационных технологий,
• биотехнология.

Впрочем, венчурной для страны может оказаться и вполне традиционная для других стран отрасль. Например, бразильское авиастроение, сейчас прочно занявшее нишу на рынке ближнемагистральной и малой авиации, иначе как стратегический рискованный проект рассматривать нельзя. Ко времени создания бразильской авиастроительной компании Embraer рынок воздушных судов уже был поделен между мировыми гигантами из США, Европы и СССР. Кстати, жесткая конкуренция привела к:

• банкротству,
• слиянию,
• уходу с рынка многих производителей.

Предлагаемое деление отраслей на группы в зависимости от уровня конкурентоспособности как главного фактора, а также при необходимости от некоторых дополнительных - не единственно возможный подход к их структурированию. Например, А. Андреев предлагает «финансовый» подход, в котором отрасли делятся на следующие группы, где:

• предприятия выступают в настоящее время наиболее значимым источником поступления налогов в бюджетную систему страны;
• предприятия могут в перспективе стать значимым источником поступления налогов в бюджетную систему;
• предприятия практически всегда будут в той или иной степени рассчитывать на бюджетную поддержку [7].

Такой подход удобен при оценке ресурсов, которые государство рассчитывает получить от промышленности или готово вложить в нее, перекликается с матрицей БКГ. Если опираться на настоящее исследование, то оно не позволяет определить инструменты государственной политики, наиболее подходящие для развития отрасли. Например, тезис о необходимости учитывать «историю страны, для которой разрабатывается промышленная политика, ее особенности и конкурентные преимущества; оценку перспектив развития того или иного сектора промышленности, глубину обоснования предпосылок для его "выживания" или опережающего роста», также сформулированный Андреевым, с позиции финансового структурирования отраслей отстаивать нельзя.

Подход с позиции конкурентоспособности применяется и в международной практике. По мнению Л. Григорьева, на Западе традиционная промышленная политика на уровне отраслей в послевоенный период постепенно трансформировалась в «национальную политику конкурентоспособной промышленности» и регламентирована соответствующими рекомендациями ЕС и ОЭСР [11].

В итоге, был принят акт, регламентирующий отношения между предпринимателями, юридическими лицами и органами государственной власти при формировании и реа­лизации промышленной политики в России и закрепляет ее основы. Это Федеральный закон от 31.12.2014 г. «О промышленной политике в Российской Федерации.  [1].

Влияние целей и ресурсов на сферу промышленной политики показано в приложении 1.

Большинство вариантов государственных стратегий ориентировано на отрасли, обладающие реальными конкурентными преимуществами. Социальные цели промышленной политики способствуют смещению акцентов в пользу традиционных отраслей. Это все делается для того, чтобы вывести из кризиса и ускоренно развивать производства с большим числом занятых, и многочисленными потребителями. Даже если станет ясно, что сохранять некоторые элементы промышленного потенциала нецелесообразно по причине их низкой конкурентоспособности и отсутствия реальных предпосылок для ее повышения, то они могут оказаться в сфере промышленной политики. Хотя последняя должна быть направлена исключительно на уменьшение социальных издержек от закрытия таких производств. Экономические соображения, напротив, требуют сосредоточить усилия на:

• новых производствах,
• реализации венчурных проектов.

В отличие от целей, ресурсные ограничения обусловливают сокращение сферы действий государства до отраслей и секторов, в которых результат будет достижим в ближайшее время и с минимальными усилиями. Можно сказать, что до отраслей, конкурентные преимущества которых очевидны.

Сфера промышленной политики может иметь различный охват в зависимости от соотношения целей и доступных ресурсов. Так, экспансия китайской экономики основана на всеохватывающей господдержке. Это возможно в случае, когда государство стремится развивать как традиционные отрасли, так и секторы новых технологий, не избегая при этом рискованных проектов. Ну, например, формирования собственной космической промышленности. Послевоенное ускоренное развитие японской промышленности можно рассматривать как концентрацию на конкурентоспособных секторах и венчурных проектах. В послевоенной ФРГ отношения государства и промышленности строились вокруг развития в основном традиционных отраслей промышленности и направлений. В основном там, где конкурентные преимущества немецких компаний и государственная поддержка неконкурентных производств имели ограниченное распространение.

1.4. Определение задач промышленной политики

Независимо от особенностей сферы промышленной политики, каждой представленной группе отраслей могут соответствовать определенные задачи, или акценты, на которых должно сосредоточить свои усилия государство для достижения конечных целей.

Причем, для традиционных отраслей, которые не отличаются высокой конкурентоспособностью и не имеют устойчивого рынка сбыта, государство вынуждено искусственно создавать спрос. Обеспечение спроса во всех его формах, от государственных закупок до субсидирования потребителей, становится одним из основных направлений деятельности государства, если принято решение поддерживать отрасль по социальным причинам.

Поскольку в долгосрочном плане такая политика бесперспективна,

то предприятия привыкают к государственной помощи и перестают развиваться. И естественно, постепенно превращаются в «черную дыру» для бюджетных средств. Дальше проявляется второй акцент промышленной политики:

• усилие по повышению конкурентоспособности,
• создание жизнеспособной и не зависящей от государственной поддержки отрасли.

Поддержка спроса уже не приоритетное направление, а лишь дополнительное для тех отраслей, конкурентоспособность которых не вызывает сомнений или потенциально может быть достигнута или повышена без существенных затрат. Преследуется при этом одна цель - обеспечить предприятия достаточной выручкой для ускоренного развития. В этой ситуации более важной задачей является удержать и укрепить рыночные позиции за счет дальнейшего развития производства. Тем самым государственная промышленная политика концентрируется именно на конкурентоспособности. А также на реализации потенциальных преимуществ имеющихся или создаваемых производств. Одновременно с этим, как правило, для расширения выпуска продукции нужно привлекать инвестиции. Если с позиции государства отрасль конкурентоспособна или может стать таковой в ближайшее время, то промышленная политика должна обеспечить интенсивный приток инвестиций.