Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Реформирование естественных монополий в России).pdf

Благодаря новым технологиям, электростанции среднего размера могут конкурировать с более крупными станциями. Это позволило менее крупным инвесторам, чем существующие вертикального интегрированного комплексами (ВИК), строить электростанции, которые могут не зависеть от них. Реформирование в разных странах имело следующие цели:

• создание максимально доступной для потребителей ценовой политики с повышением эффективности работы отрасли (Великобритания, Аргентина, Австралия);
• вовлечение иностранных инвестиций, чтобы повысить эффективность работы отрасли (Бразилия, Аргентина);
• внедрение конкуренции для предоставления потребителям права выбора поставщика (Бразилия);
• выравнивание ценовых категорий на электроэнергию в различных регионах страны (Норвегия, США).^[7]

Реформа электроэнергетики явилась одним из важнейших элементов структурных преобразований экономики Российской Федерации, представляющей собой общемировую тенденцию. До 80-90 гг. XX века в большинстве стран мира электроэнергетика с вертикально-интегрированной структурой рассматривалась как естественная монополия.^[8] Государство в полной мере осуществляло контроль над тарифами на услуги вертикально-интегрированных компаний, которые составляли основу электроэнергетического комплекса. Эта система функционирования отрасли оказалась крайне неэффективной в условиях удорожания углеводородного топлива, а также при обеспечении опережающего спроса на электроэнергию.^[9]

В связи с этим возникла необходимость радикального преобразования всей электроэнергетической отрасли. В результате произошло структурное реформирование энергетической отрасли рядом зарубежных стран.

Одной из главных целей является повышение эффективности функционирования энергосистем, благодаря разделению монополий с выделением из них конкурирующих компаний (Скандинавские страны, Чили и др.), и начало взаимодействия со странами, которые являются независимыми производителями электроэнергии (например, США), а также либерализации рынков электроэнергии.

Что касается целей государственного регулирования, одной из основополагающих является развитие антимонопольного законодательства, обеспечение недискриминационного доступа конкурирующих участников к инфраструктуре рынков электроэнергии.

Таким образом, данные изменения в электроэнергетике стали мировой тенденцией как в большинстве развитых, так и в ряде развивающихся стран.

Вышеуказанные цели по-разному развивались в различных государствах. Перейдем к рассмотрению зарубежного опыта реформирования электроэнергетики на примере некоторых стран Европейского Союза. Как известно, первые шаги по установлению конкурентной модели рынка электроэнергии в границах современного Европейского Союза были сделаны в Великобритании, а именно в Англии и Уэльсе.

До того, как были проведены радикальные преобразования, электроэнергетическая отрасль Великобритании представляла собой, как и в большинстве стран, естественную монополию с достаточно большой степенью государственного регулирования. Социально-политические события конца 70-х - начала 80-х гг. ХХ в., связанные с приходом к власти партии консерваторов, нашли свое отражение и в политике британского правительства. После чего значительно сократился объем государственного регулирования в данной сфере.

Что касается Правительства, оно разработало в 1983 г. закон об энергетике в данной сфере деятельности. Сущность его заключалась в обеспечении свободного доступа частных (независимых) генерирующих компаний к национальным энергетическим сетям. ^[10]

В 1989 году в Великобритании был принят новый закон об электроэнергетике (Electricity Act), реструктуризирующий государственную монополию. Закон разделил виды деятельности в электроэнергетике на естественномонопольные (передача и диспетчеризация электроэнергии) и конкурентные (производство и сбыт электроэнергии). Вследствие этого британское Правительство было вынуждено ввести дополнительные механизмы публичной регламентации, а именно лицензионную деятельность, как результат подобного реформирования электроэнергетики. К лицензируемым Закон 1989 г. относил следующие виды деятельности: производство электроэнергии с целью ее последующего сбыта, передачу и сбыт. В качестве наказания за осуществление деятельности без лицензий была введена штрафная система. Однако уполномоченным органом публичной власти могло быть вынесено специальное решение об освобождении от получения лицензии в отношении конкретного лица или группы лиц.

В соответствии с Законом 1989 г., лицензионной деятельностью занимался Государственный секретарь по торговле и промышленности, который был уполномочен выдавать лицензии и выносить решения об освобождении от их получения. Задачи Государственного секретаря совместно с назначаемым им на должность Генеральным директором заключались в области электроснабжения заключались в работе с запросами потребителей электроэнергии, обеспечение материальной основы деятельности компаний-владельцев лицензий, а также поддержание и развитие конкуренции в сфере производства и поставки электроэнергии.^[11]

Кроме того, в систему публичных органов управления в сфере электроэнергетики входили также Служба по регулированию электроэнергетики (Ofice of Electricity Regulation. OFFER), Комиссия по монополиям и слияниям (Monopolies and Mergers Commission) и Служба по справедливой торговле (Office of Fair Trade). На Службы были возложены надзорные полномочия по поддержке и защите интересов потребителей, а Комиссия являлась компетентным антимонопольным органом.

Таким образом, в Великобритании был создан механизм государственного контроля в области энергоснабжения и системы публичных органов в сфере электроэнергетики, в результате чего произошло разделение электроэнергетики на естественно-монопольные и конкурентные сферы.

Был выявлен ряд недостатков в процессе правового регулирования оптового рынка электроэнергии Великобритании, что привело к изменению подхода к его функционированию. Новая модель была обозначена в Законе о предприятиях общего пользования 2000 г. (Utilities Act), на основе которого был принят Новый порядок торговли электроэнергией (New Electricity Trading Arrangement. NETA). Изменение государственной политики было обусловлено рядом причин: низкая эффективность управления энергетическим пулом, который был создан при реформировании отрасли, и, кроме того, злоупотреблением в формировании равновесной цены на электроэнергию со стороны крупных генерирующих компаний. В результате чего нашел применение принцип свободной купли-продажи электрической энергии, позволяющий всем субъектам вступать в любые двусторонние договорные отношения между собой.

Позже были приняты: Закон об энергетике 2004 г., который регламентировал, в том числе вопросы атомной электроэнергетики, и Закон об энергетике 2008 г., предусматривающий аспекты использования возобновляемых источников энергии. Кроме того, был введен Законом об энергетике 2004 г. еще один лицензируемый вид деятельности в электроэнергетике - деятельность операторов соединительных линий электропередач (Operators of Electricity Interconnectors). Исходя из этого, мы можем видеть, как развивалось законодательство Великобритании в области электроэнергетики.

Нельзя не отметить, что в процессе того, как происходило реформирование энергетической отрасли, первостепенные цели и задачи государственного регулирования претерпевали некоторые изменения. В настоящее время к основным задачам государственных органов управления в сфере электроэнергетики Великобритании относятся: организация активного функционирования оптового рынка электроэнергии сугубо в интересах потребителей, обеспечение публичных экологических потребностей, а также содействие процессам долгосрочного инвестирования в электроэнергетическую промышленность.

Процесс реформирования электроэнергетики в Великобритании является ярким примером структурного преобразования в рамках единого национального государства. Но предпосылкой для создания региональных энергетических рынков, к числу которых относится скандинавский, стала их общая либерализация в конце прошлого столетия.^[12]

В Норвегии, Дании, Швеции и Финляндии, как и в других европейских государствах, до того, как были начаты реформы в области электроэнергетики, в 90-х гг. XX в. существовала государственная монополия на производство и передачу электроэнергии, а, следовательно, и жесткая регламентация порядка приобретения электрической энергии. Кроме того, существовал запрет для непубличных компаний принимать участие в соответствующих отношениях. Толчком к реформированию энергетики в Скандинавских странах послужила достаточно жесткая государственная политика и, как следствие, ощутимое увеличение цен на электроэнергию.

В первую очередь реформирование энергетики имело место в Норвегии в 1991 г. Позже такие же шаги были предприняты в Швеции, Финляндии и Дании. Следовательно, на основе принятых отраслевых законов в период с 1991 по 1999 г. в Скандинавских странах начали конкурировать естественно-монопольные виды деятельности в результате разделения публичных вертикально-интегрированных компаний. Кроме того, мелкие потребители получили доступ на рынок, для которого была создана эффективная инфраструктура.

Кроме создания конкурентных внутренних рынков соответствующих государств был образован общий рынок электроэнергии Скандинавских стран, так называемый Nord Pool. В результате последовательного вхождения в него Норвегии, Швеции, Финляндии и Дании Nord Pool стал первой в мире электроэнергетической биржей, которая объединила рынки нескольких государств. Основополагающее место в этом процессе имел консультативные орган - Nordel. Nordel был образован в 1963 г. и координировал деятельность операторов по передачи электроэнергии в Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Швеции, благодаря которому происходило создание предпосылок для дальнейшего развития эффективного и согласованного Скандинавского рынка электроэнергии. Функции Nordel носили рекомендательный характер, который был направлен на стимулирование результативности функционирования электроэнергетической системы Скандинавского региона, учитывая национальную специфику стран-участниц. 1 июля 2009 г. на смену Nordel пришел общеевропейский орган - Европейской сети операторов системы передачи электроэнергии.^[13]

Функционирование Nord Pool, как и электроэнергетического рынка Великобритании, основано на модели остаточного пула. Г енерирующие и сбытовые компании, а также потребители электрической энергии вправе заключать сделки купли-продажи электроэнергии как на бирже, так и в результате заключения двусторонних контрактов вне биржи. Подобная модель закреплена и в законодательстве Российской Федерации.

Таким образом, в Скандинавских странах был создан общий электроэнергетический рынок, в результате чего была повышена надежность энергосистем региона, произошло сокращение существенной разницы в ценах на электроэнергию в различных районах. В настоящее время по своим ключевым финансово-экономическим показателям Nord Pool представляет собой крупнейшую и наиболее ликвидную товарную биржу физических поставок электроэнергии и финансовых инструментов.^[14]

Глава 2. Реформирование естественных монополий в России

2.1. Цели реформирования отраслей естественной монополии в России

Обобщая все многообразие целей реформирования российских естественных монополий, отраженных в соответствующих программах, можно выделить следующие главные и единые для всех реформируемых отраслей:

четкое разграничение естественно монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом. В состав РАО «Газпром» наряду с Единой системой газоснабжения России входят геологоразведочные, добывающие, приборостроительные предприятия, проектно-технологические структуры, объекты социальной сферы. В ведении МПС находится как инфраструктура – железные дороги, вокзалы, информационная система, - так и немонопольные виды деятельности – подрядно-строительные и ремонтные организации, предприятия общепита;

повышение инвестиционной привлекательности отраслей естественных монополий, в том числе с целью обновление производственно-технической базы рассматриваемых отраслей. Отрасли естественных монополий в России являются чрезвычайно капиталоемкими, подавляющая часть их издержек носит постоянный характер. При этом они характеризуются значительным износом основных фондов и дефицитом инвестиций для поддержания их существующего уровня развития и обеспечения соответствия требованиям растущей экономики. Наиболее очевидно это проявляется на примере РАО «ЕЭС России», где даже в самых благополучных энергосистемах европейской части России износ основных производственных фондов к началу реформы превышал 50% и стал приближаться к значениям, при которых ремонт оборудования обходится дороже его замены. По официальным данным, на 01.01.2008 г. степень износа тепловых сетей достигла критического уровня и превышает 73 процента, распределительных сетей – 72 процента, генерирующего оборудования – 62 процента.