Файл: Становление и развитие теории государственных и муниципальных финансов.pdf

В сентябре 2006 г. в Нью-Йорке прошел первый Диалог на высоком уровне по вопросам международной миграции и развития, в ходе которого были рассмотрены многоплановые аспекты международной миграции и развития, включая обмен опытом и информацией о передовой практике в отношении возможных путей максимального увеличения связанных с миграцией выгод и уменьшения ее негативных последствий. По итогам Диалога было принято решение: продолжить глобальное обсуждение проблем международной миграции и развития и создать Глобальный форум по проблемам международной миграции и ее развития в качестве места систематического и всеобъемлющего обсуждения проблем, связанных с международной миграцией и развитием. В 2007-2014 гг. прошло семь совещаний в рамках Глобального форума, в которых приняли участие представители более 160 государств - членов ООН и более 45 международных организаций.

Мероприятия Глобального форума позволяют обеспечить неформальное обсуждение специалистами и лицами, ответственными за принятие решений, актуальных вопросов совершенствования миграционной политики в интересах развития; обменяться передовым опытом в этой области; выявить имеющиеся проблемы в регулировании миграционных процессов на национальном, региональном и международном уровнях; обсудить возможности для установления партнерских отношений и сотрудничества между странами, международными организациями и диаспорами по вопросам миграции и развития.

В октябре 2013 г. в Нью-Йорке состоялся второй Диалог на высоком уровне по вопросам международной миграции и развития.

В принятой по итогам второго Диалога Декларации, в частности, указывается, что представители государств^[20]:

- принимают решение действовать в направлении разработки эффективной и всеохватной повестки дня по вопросам международной миграции за счет улучшения деятельности существующих институтов и структур, а также повышения эффективности партнерских связей на региональном и глобальном уровнях;

- признают необходимость в таком международном сотрудничестве, которое позволяло бы целостно и всеобъемлющим образом решать проблемы неорганизованной миграции в целях обеспечения безопасной, упорядоченной и организованной миграции при полном соблюдении прав человека.

Таким образом, проведенный анализ показал, что итоговые документы конференций и встреч на высшем уровне содержат различные рекомендации по совершенствованию миграционной политики. Вместе с тем уже в них проявляется двойственность подходов на глобальном уровне к управлению миграционными процессами. Двойственность на глобальном уровне заключается прежде всего в том, что интересы различных акторов системы международных отношений часто входят в противоречие друг с другом. Так, например, существуют противоречия между основными странами эмиграции и странами иммиграции. Как следствие, многие подписанные на международных конференциях документы и соглашения долгие годы, вследствие их ратифицикации незначительным числом стран, остаются не вступившими в силу или применяются в ограниченном числе стран.

Характерным примером является ситуация с ратификацией международных конвенций, касающихся трудящихся-мигрантов и затрагивающих экономические интересы принимающих государств. Так, Конвенция Международной организации труда 1949 г. № 97 «О трудящихся-мигрантах» ратифицирована до настоящего времени только 26 % стран, Конвенция МОТ 1975 г. № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» - 12 % стран. В свою очередь, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей была принята в 1990 г., вступила в силу только в 2003 г. и ратифицирована к настоящему времени лишь 24 % стран (см. табл. 1).

Завершая рассмотрение миграционной политики на глобальном уровне, подчеркнем важную особенность отношения мирового сообщества к этой проблеме: международная миграция рассматривается как функция изменяющихся политических, экономических и социальных условий и неотъемлемый элемент развития.

При этом во всех дискуссиях по вопросам миграции просматриваются три ключевые проблемы: 1) недостаток достоверных и полных статистических данных по миграции; 2) комплексный характер международной миграции и отсутствие всеобъемлющей теории миграции; 3) сложная взаимосвязь между миграцией и развитием, неполное понимание совокупностей взаимосвязей между миграцией и различными факторами (демографическими, экономическими, политическими, экологическими и др.).

Поиск решения этих проблем необходим для выработки обоснованной миграционной политики, принятия решений по всем актуальным аспектам взаимосвязи миграции и развития, реализации потенциала миграции как фактора развития стран происхождения, транзита и назначения.

2.2. Влияние государственных и муниципальных финансов на экономику

Региональное сотрудничество в сфере управления миграцией осуществляется через официальные механизмы, действующие в рамках региональных интеграционных объединений (в частности, путем либерализации мобильности населения как составной части интеграционных процессов), и региональные межгосударственные соглашения (путем реализации единой миграционной политики), а также менее формальные механизмы (например, региональные консультативные советы).

Наиболее ярким примером управления миграцией в рамках регионального интеграционного объединения является режим свободного перемещения граждан и рабочей силы в рамках Европейского союза. В настоящее время граждане стран - членов ЕС могут свободно передвигаться через внутренние межгосударственные границы ЕС с различными целями (в том числе в целях найма на работу или организации предпринимательской деятельности) без ограничения продолжительности пребывания на территории другого государства - члена ЕС. Европейский союз также проводит единую политику в отношении иммиграции и предоставления убежища гражданам третьих стран, укрепляет партнерство с основными странами происхождения мигрантов, разрабатывает и принимает меры для обеспечения равного обращения с гражданами третьих стран, проживающими в странах - членах ЕС. Необходимо отметить, что принятые к настоящему времени общеевропейские нормативно-правовые акты в основном касаются правил предоставления убежища и предотвращения нелегальной иммиграции, и лишь некоторые из них рассматривают вопросы легальной иммиграции, в том числе проблемы воссоединения семей, привлечения студентов, исследователей и высококвалифицированных трудящихся-мигрантов.

Различные механизмы регулирования миграции действуют и в рамках других региональных интеграционных объединений, включая Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Южноамериканский общий рынок (МЕРКО-СУР), Содружество независимых государств (СНГ), Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (ЦАЭВС), Евразийский экономический союз и др.

Региональные межгосударственные соглашения представляют собой официальные межгосударственные соглашения о сотрудничестве в области управления миграционными процессами. Согласно проведенному в 2005 г. МОТ обследованию, в основном межгосударственные соглашения касаются программ приглашения трудовых мигрантов; приема стажеров или молодых специалистов; сезонной миграции; вопросов координации материальных прав и выплат в области социального обеспечения; реадмиссии нелегальных иммигрантов; вопросов содействия безопасному и своевременному переводу денежных средств трудящихся- мигрантов. Так, в Соглашении стран - членов СНГ о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов^[21] указывается, что «стороны предпринимают необходимые меры с целью предотвращения трудоустройства трудящихся-мигрантов посредниками, не имеющими соответствующих разрешений компетентных органов Стороны выезда на осуществление такой деятельности. Всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством Стороны трудоустройства».

В Соглашении о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией^[22] указывается, что «правительства государств-участников соглашения рассматривают сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией как одно из важных направлений регулирования миграционных процессов». В рамках формирования на постсоветском пространстве Таможенного союза и Евразийского экономического союза в 2010 г. были приняты два важных документа, регулирующих трудовую миграцию: Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей и Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств.

Следует отметить, что двусторонний подход позволяет правительствам действовать более гибко, нежели в формате общих соглашений в рамках интеграционных объединений, поскольку условия каждого соглашения можно сформулировать с учетом ситуации в соответствующих странах. Однако с точки зрения регулирования миграционных потоков отслеживание хода осуществления многочисленных соглашений, содержащих различные положения, увеличивает административное бремя.

Новой формой регионального сотрудничества стали региональные консультативные советы (РКС), число которых многократно возросло с начала 1990-х гг. Одними из первых РКС стали Межправительственные консультации по вопросам политики в области убежища, беженцев и миграционной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, которые стали проводиться с 1985 г. для обсуждения вопросов предоставления убежища. В настоящее время, по данным ООН, в Европе действуют несколько таких консультативных советов, в том числе Будапештский процесс, Сёдеркёпинг, Панъевропейский диалог по управлению миграцией и др. Как правило, региональные консультативные советы носят неофициальных характер, их решения, несмотря на то, что они получают одобрение участвующих сторон, не являются обязательными. Вместе с тем они содействуют диалогу и обмену информацией, позволяют собрать вместе официальных представителей стран происхождения, транзита и назначения мигрантов, способствуют координации и согласованности действий как на международном, так и на национальном уровнях.

Проведенный нами анализ показал, что двойственный характер миграционной политики на региональном уровне выражается в двух аспектах. Первый состоит в том, что в современном мире в условиях активно развивающихся интеграционных процессов, с одной стороны, происходит либерализация миграционной политики, появляются «прозрачные границы» в рамках региональных объединений, обеспечивается свобода перемещения населения и рабочей силы граждан стран-участниц через внутренние государственные границы этих союзов. С другой стороны, в рамках интеграционных объединений происходит унификация законодательства в области регулирования миграции, а также имеет место принятие все более жестких мер в отношении иммигрантов из третьих стран, что обусловлено различными аспектами национальной безопасности (в том числе борьба с угрозами международного терроризма, защита национального рынка труда). Второй аспект заключается в том, что интересы и задачи интеграционного объединения в целом могут не совпадать или даже противоречить интересам его отдельных государств-членов. Например, позиция Великобритании с самого начала ее вхождения в ЕС (1973 г.) имела несколько особый ограничительный характер, что затем нашло отражение в том, что она не подписала Шенгенское соглашение. В настоящее время правительство Великобритании рассматривает возможность введения ограничительных мер по отношению к мигрантам из других стран Европейского союза, а также ограничений по использованию ими социальных услуг и системы социальной защиты Великобритании. В Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА) между США, Канадой и Мексикой свобода передвижения граждан, в том числе трудящихся-мигрантов, обеспечивается между США и Канадой, в то время как возможности трудовой миграции мексиканских граждан в эти страны существенно ограничены.

2.3. Финансовое регулирование социальных процессов

На разных исторических этапах в миграционной политике государства преобладает та или другая ее составляющая (эмиграционная или иммиграционная), которая и определяет в целом ее сущность в данный период.

В специальном периодическом издании ООН по демографической политике содержится отдельный информационный раздел о взглядах национальных правительств на миграцию и государственной политике в области миграции.

Как видно из таблиц 2 и 3, в настоящее время только 13 % суверенных государств (например, в Африке) не регулируют уровень иммиграции, тогда как политику в отношении эмиграции не проводят 45 % государств (в основном страны Африки, Европы и Северной Америки). При этом все развитые страны реализуют меры в области регулирования иммиграции, тогда как эмиграцию регулирует только 20 % из них.

Стоит отметить, что наибольшие изменения, которые произошли в национальной миграционной политике с конца 1950-х гг., связаны именно с ее иммиграционной составляющей. Для государств, традиционно проводящих иммиграционную политику, суть изменений состоит в том, что принятые законы были направлены, во-первых, на поощрение иммиграции высококвалифицированных специалистов, во-вторых, на борьбу с нелегальной миграцией.

Анализ законов, принятых в последние годы и направленных на противодействие нелегальной миграции, демонстрирует двойственность политики принимающих государств: с одной стороны, политика в отношении вновь прибывающих мигрантов становится все более рестриктивной, с другой стороны, проводится политика легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально трудоустроился. В развитых странах с 1980 по 2014 г. было проведено свыше 30 миграционных амнистий и свыше 10 млн нелегальных иммигрантов было амнистировано. Таким образом, фактически речь идет не об искоренении нелегальной иммиграции, а о легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально трудоустроился. Так, в 2014 г. президент США Б. Обама подписал указ о реформе миграционной системы США, предполагающей легализацию свыше 5 млн нелегальных мигрантов. Необходимо отметить, что ряд экспертов высказываются против проведения такого рода кампаний, поскольку последние, по их мнению, лишь увеличивают потенциальные масштабы нелегальной иммиграции.^[23]