Файл: Лоббизм и gr теория и практика Тема Теория gr основные понятия и концепции.pdf

Тема 6. Региональные особенности
лоббизма
Цели изучения темы:

изучение особенностей лоббизма в ключевых регионах мира

сопоставление российской практики лоббизма с зарубежным опытом
Задачи изучения темы:

уяснить специфику лоббизма в различных регионах мира

изучить правовые основы лоббизма в англосаксонских и континентально- европейских странах
В результате изучения данной темы Вы будете
Знать:

специфику лоббизма в странах
Европейского
Союза,
США,
Великобритании, Канады и России

различные правовые режимы функционирования лоббистских организаций
Уметь:

применять лучшие мировые практики лоббизма в условиях российской действительности
Владеть:

навыками применения лоббистских технологий в практике взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления Российской
Федерации
Учебные вопросы темы:
1. Лоббизм в англосаксонских странах.
2. Лоббизм в Европейском союзе. Лоббизм в органах публичной власти
Российской Федерации.

Вопрос 1. Лоббизм в англосаксонских странах
Анализ генезиса лоббизма в Великобритании предполагает исследование структуры парламентской власти и той роли, которую играет лобби в принятии законодательных решений.
В отличие от британской политической системы XIII-XIX вв., современный парламент
Великобритании отличается фактически стопроцентным доминированием нижней палаты – Палаты общин. В настоящее время она насчитывает 650 членов, избираемых на основе мажоритарной системы относительного большинства. С одной стороны, подобный принцип призван обеспечивать широкое территориальное представительство (в отличие от применяемой в большинстве стран континентальной Европы пропорциональной системы), с другой – небольшие политические партии практически лишаются возможности участия в парламентских коалициях.
Таким образом, в Великобритании (как и в большинстве стран Британского содружества наций) создаются условия для формирования двухпартийной системы, смысл которой заключается в попеременном нахождении у власти двух партий. Именно эта система стала одной из причин стабильности государственного строя и мягкой смены политического курса.
Следовательно, процесс лоббирования и вся направленность корпоративных интересов строится вокруг двух ведущих политических партий. К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы; подготовку и прохождение законодательных актов контролирует ряд правительственных комитетов. На данном этапе и осуществляются контакты с заинтересованными лицами – лобби. При этом английский лоббизм, в отличие от США, менее силен, менее урегулирован законодательно и концентрируется не в Вестминстере, где заседают английские законодатели, а в районе Уайт-холла, где располагаются важнейшие правительственные учреждения. При существующей в Великобритании организации власти парламентский контроль над правительством не является достаточно эффективным.
Парламентскому большинству приходится контролировать как бы самого себя. Тем не менее политические традиции и гражданское общество не позволяют развиться злоупотреблениям, которые могли бы возникнуть при данной организации власти в контексте иной политической культуры.
В отличие от британского, американский лоббизм более четко урегулирован юридически. Кроме того, американская модель лоббизма более открыта и не только связана с партийными процессами, но в первую очередь нацелена на лоббирование интересов финансово-промышленных групп. В 2000 г. в США на оплату деятельности лоббистов было потрачено почти 1,6 млрд долл. В настоящее время в одном только в конгрессе действуют более 15 тыс. официальных лоббистов. Из них более тысячи – представители зарубежных компаний и фирм. В 2000 г. лоббистской деятельностью занимались 129 бывших членов конгресса США, – в большинстве своем они представляли интересы крупных корпораций. Согласно закону, бывший конгрессмен может заниматься лоббизмом через год после того, как он перестанет заниматься законодательной деятельностью.
Предпринимательские круги представлены такими ассоциациями, как Торговая палата США (объединяет около 30 тыс. штатных и местных палат), Национальная ассоциация промышленников (членами являются 75% всех промышленных компаний США), Национальная федерация независимого бизнеса (500 тыс. компаний), Национальная ассоциация малого бизнеса (400 тыс. компаний).
Лоббистские фирмы действуют на всех уровнях власти в США. Согласно определению, данному Lobbying Disclosure Act, принятому в 1995 г., лоббистом считается человек, который тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую

деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долларов в течение шести месяцев. Лоббисты и лоббистские фирмы обязаны регистрироваться в органах власти, при которых они действуют.
Общественные организации как в США, так в большинстве европейских стран выступают в качестве лоббистских объединений. Они собирают информацию по интересующему их вопросу и передают ее представителям средств массовой информации; их задача заключается в том, чтобы привлечь внимание общественности и сформировать определенное общественное мнение. Средства массовой информации информируют общество о политических кампаниях и мнениях конкурирующих политиков и организаций. Для поддержки избирательных кампаний создаются избирательные группы поддержки.
Деятельность лоббистов в пользу избирательных групп поддержки осуществляется по следующим направлениям:

сбор информации о ситуации, сложившейся в законодательных органах власти, выработка рекомендаций стратегии и тактики работы с ними, проведение рекламных и пропагандистских кампаний;

осуществление связи с местными комитетами политических партий с целью донести до них требования групп особых интересов, включить эти требования в программы партий, договориться о поддержке определенных кандидатов;

поддержка связи с законодателями, общественная экспертиза в подготовке законодательных актов, привлечение экспертов;

распределение средств, полученных от жертвователей;

организация социологических исследований и опросы общественного мнения.
Современные американские исследователи
Э.
Бендфилд и М.
Джонстон прямо определяют лоббизм как «нарушение депутатами Конгресса
США, сотрудниками государственного аппарата и другими должностными лицами своих официальных обязанностей». В целом же, все концепции американского лоббизма непосредственно связаны с особой ролью Конгресса и особенностями избирательного процесса в США, в котором лоббисты играют ключевую роль. С одной стороны, они представляют парламентариям информацию о предпочтениях социальных групп в округе, от которого баллотируется кандидат, с другой – обеспечивают финансирование предвыборной кампании кандидата, собирая средства с различных групп интересов. Данное положение лоббистов определяет их уникальное значение в политическом процессе США и делает зависимыми от них американских публичных политиков. Поэтому, перед тем как перейти к рассмотрению концепций скрытого подкупа, необходимо остановится на внимательном анализе данной зависимости.
Взаимосвязь между тремя ключевыми акторами политического
процесса в США
Актор
Интерес
Законодатели
Реализуют ту или иную государственную политику в обмен на максимальное количество голосов
Группы интересов
Предоставляют денежные взносы или ресурсы в обмен на конкретные политические действия или бездействия
Избиратели
Голосуют за тех, кто предоставляет им

максимальные шансы реализации ожиданий
Процесс сбора взносов на избирательную кампанию кандидата в США имеет специальное определение, называемое термином «бандлинг». Бандлинг
(bundling от англ., дословно – пакетирование предоставляемых услуг) – организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения предвыборной кампании кандидата на публичную должность или политической партии. Мобилизация капитала для кандидата или партии может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, берет с политика обещание отстаивать те или иные позиции, в которых заинтересованы его заказчики, в политическом поле. Таким образом, через инструменты бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах.
Вопрос 2. Лоббизм в Европейском союзе. Лоббизм в органах публичной
власти Российской Федерации
Фактически, лоббизм существует в ЕС ещё с 1950-х годов, когда были созданы первые лоббистские структуры. Существенным ограничением европейского лоббизма объективно выступает то обстоятельство, что большинство должностных лиц в органах Евросоюза являются назначаемыми (в отличие от США, где они обычно избираются). Поэтому лоббист не может как в США оказать содействие чиновнику путем финансирования его предвыборной кампании. Важнейшим способом поддержки со стороны лоббиста в органах
Евросоюза является консультирование им чиновника по тому или иному вопросу.
Поэтому сложилась простая закономерность: чем больше нуждается в экспертной информации тот или иной общеевропейский орган, тем больше он привлекает к себе лоббистов.
Точное количество лоббистских организаций в ЕС неизвестно, так как регистрация лоббистов в Евросоюзе добровольна и необязательна. Однако речь идет о нескольких тысячах лоббистских групп.
Деятельность европейских лоббистов облегчается благодаря тому, что национальное законодательство большинства стран-членов ЕС не предусматривает специального регулирования лоббистской деятельности. В остальных государствах
Евросоюза акты, регламентирующие лоббизм (они появились в основном в 2000-е-
2010-е годы) как правило, либо носят рекомендательный характер, либо затрагивают не всех лоббистов.
В 2000-е годы сформировалась система регистрации лоббистов в
Европарламенте. С 2003 года краткий список аккредитованных государственных и общественных групп интересов доступен в Интернете, причём регистрация в нём давала лоббисту право на постоянный пропуск в здание Европарламента сроком на
1 год и на свободу передвижения по ним. С 2005 года лоббисты были обязаны заполнять специальные анкеты, причём указанная в них информация проверялась, а аккредитацию получали лишь те лоббисты, которые были зарегистрированы в
Брюсселе. Регистрация по-прежнему давала лоббисту право на пропуск в здание
Европарламента.
Свою систему регистрации лоббистов ввела в 2000-е годы Еврокомиссия.
Вообще между Еврокомиссией и Европарламентом в 1990-е годы существовали заметные разногласия по вопросу лоббизма. Например, когда депутат
Европарламента Дж.-П. Бонд направил запрос в Еврокомиссию о членах

лоббистских групп, то первоначально получил отказ. Только в 2004 году по распоряжению нового главы Еврокомиссии Ж. М. Баррозу Бонду предоставили запрошенные сведения по 3094 экспертным группам.
В 2003 году была создана база данных CONECCS (Consultation, the European
Commission and Civil Society), причём содержащаяся в ней информация была более детальной, чем в реестре Европарламента. К 2006 году в CONECCS были зарегистрированы 847 групп интересов. В 2005 году Еврокомиссия опубликовала на своем официальном сайте список из 1535 экспертных групп (но личности экспертов по-прежнему не были раскрыты). Только после того, как в 2007 году
Европарламент потребовал раскрытия имен экспертов, пригрозив лишить
Еврокомиссию финансирования их транспортных расходов, комиссия опубликовала данные этих специалистов. В мае 2006 года Еврокомиссия опубликовала «Зеленую книгу», в которой была предложена добровольная регистрация для лоббистов, причём согласившиеся на неё должны были предоставлять информацию о своих клиентах и о размерах гонораров.
Регистрация дает лоббисту ряд прав:

получать информационную рассылку об обновлении законодательной базы;

входить в состав экспертных групп;

запрашивать встречу с официальным представителем;

знакомиться со статистикой.
После вступления в силу Лиссабонского договора в 2011 году было подписано соглашение между Еврокомиссией и Европарламентом о создании единого реестра лоббистов вместо списков, который эти органы вели по отдельности. Работа по повышению прозрачности лоббизма продолжается в настоящее время. С 1 декабря 2014 года Еврокомиссия публикует на своем сайте информацию о всех встречах комиссаров, генеральных директоров и членов кабинета с лоббистами (как зарегистрированными, так и незарегистрированными).
В России легитимный процесс формирования лоббизма находится в стадии становления и характеризуется деятельностью различных групп по интересам, оказывающих влияние на законодательную и исполнительную ветви власти. По субъектам лоббистские интересы можно классифицировать следующим образом:

государственные – президент Российской Федерации, Государственная дума, Правительство, субъекты Российской Федерации;

экономические – финансово-промышленные группы, госкорпорации, экономические союзы, холдинги и т. д.;

общественные – партии, депутатские фракции и группы, общественные объединения;

личные – граждане России, иностранных государств.
В структуре субъектов лоббизма лидирующее положение традиционно занимают организации большого бизнеса – предприятия ТЭК, аэро- и автомобилестроительной промышленности, банки, финансово-инвестиционные компании и т. п. Основные усилия лоббистской деятельности сосредоточиваются вокруг вопросов таможенных и налоговых льгот, разрешения на приватизацию предприятий по особой схеме, участия в залоговых аукционах, выделения льготных кредитов и инвестиций за счет госбюджета.
Исследование специфики лоббизма в органах государственной власти и местного самоуправления современной России невозможно без анализа данного явления в советском обществе.
Безусловно, лоббизм как некая социальная инициатива, как процесс представления интересов граждан и их объединений в структурах власти в СССР отсутствовал или существовал в зачаточном, деформированном виде.
Политическое управление строилось в СССР по территориальному

признаку. Основу региональной элиты составляло местное политическое руководство – республиканские, областные, районные, городские комитеты КПСС.
В то же время, партия сама по себе не являлась единой структурой: внутри нее существовали неформальные подструктуры, образуемые прежде всего по земляческому признаку. Именно через земляческие группировки происходила артикуляция региональных интересов, включая подбор кадров и распределение ресурсов.
Параллельно с региональной существовала и функциональная дифференциация, отражавшая интересы различных подразделений отраслевой хозяйственной элиты. Министерства и ведомства сосредоточивали в своих руках все больше полномочий и возможностей по распоряжению государственными ресурсами, отнимая у органов КПСС функцию и роль основного объекта воздействия со стороны лоббистов. Постепенно лоббирование в СССР осуществлялось все больше по отраслевому принципу. Мощными группами давления в СССР являлись силовые структуры, представленные прежде всего верхушкой генералитета силовых ведомств. Наличие «своеобразной двухполюсной модели» отражало особенности структуры советской экономики. На одном из полюсов были сосредоточены природные ресурсы вместе с добывающей промышленностью, а на другом – ВПК, развитие которого шло преимущественно за счет финансовых средств, получаемых от экспорта топливно-энергетических ресурсов. Эти сектора советской экономики дополняли и лоббировали интересы друг друга с помощью проталкивания обоюдных проектов на уровнях партийно- государственного аппарата. Внешне существовавшая система выглядела как довольно стройное и даже в некоторых случаях эффективное образование. Но в действительности, она содержала в себе глубокие противоречия между административно-управленческим аппаратом, игнорирующим обратные связи, политическим аппаратом и силовыми элитными группами.
Начало формирования нового социального слоя в 1990-х гг. и осознание предпринимателями собственных интересов постепенно подводили к образованию новых лоббистских структур – союзов и ассоциаций промышленников.
Лоббистская деятельность в 1990-е гг. (что не является исключением и в настоящее время) разворачивалась на правовом поле, не имеющем четкой структуры, и преимущественно вокруг вопросов, связанных с распределением и перераспределением экономических ресурсов, разделом и переделом собственности. Поэтому, началось образование крупных корпоративных структур.
В отличие от советского периода мощные отраслевые формирования образца 1994 г. в первую очередь ставили перед собой задачу получать дополнительные финансовые ресурсы из таких источников, как:

экспортно-импортные операции;

банковско-финансовые операции;

прямые бюджетные дотации и льготные кредиты;

налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы;

приватизация государственной собственности.
Лоббирование проводилось на уровне
Аппарата
Президента,
Правительства, Федерального собрания, местных органов власти. Решения часто принимались исключительно силовыми методами практически на всех уровнях одновременно. Отличительными признаками корпоративной группировки являлись:

создание собственной экспортно-импортной и финансово-банковской структуры;

наличие своего представителя во властных структурах;

поддержка СМИ и дружественной парламентской фракции или политического движения.