Файл: Курсовая работа по дисциплине теория государства и права.docx

Таким образом, законодательный процесс имеет значение и не только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

2 Характеристика и анализ стадий правотворчества и особенностей законодательного процесса в России

2.1 Основные подходы разделения правотворческого процесса на стадии

Правотворческий процесс представляется как процедура официального прохождения проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе.

Выделяют такие стадии, как:

- правотворческая (законодательная) инициатива;

- обсуждение проекта нормативно-правового акта;

- принятие (одобрение), подписание;

- опубликование и вступление в законную силу.

Однако некоторые исследователи, например А.Г. Братко и В.В. Лазарев, наряду со стадией правотворческой инициативы выделяют, в частности, такие, как «решение компетентного органа о необходимости разработки проекта нормативно-правового акта и включение его в план законопроектных работ; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата».¹

С методологической точки зрения наиболее удачным и верным является широкое понимание правотворческого процесса, подразумевающее включение в его содержание также процессуальной деятельности по подготовке и обсуждению проекта нормативно-правового акта, которая предшествует процедуре официального внесения проекта на рассмотрение компетентного правотворческого органа (т.е. стадии правотворческой инициативы). На основании указанного подхода к пониманию правотворческого процесса строится классификация его стадий, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Пиголкиным. Так, авторы выделяют следующие стадии двух основных этапов правотворческого процесса. Под первым подразумевается - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных стадий: принятие официального решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка проекта. Под вторым подразумевается -официальное возведение государственной воли в норму права. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда относятся внесение проекта на

---

рассмотрение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование.¹

Идея подразделения правотворческого процесса на два относительно самостоятельных этапа: предпроектный (начинается с момента (стадии) принятия официального решения о подготовке проекта нормативно-правового акта) и проектный (начинается с момента (стадии) официального внесения подготовленного проекта на рассмотрение соответствующего правотворческого органа) - присутствует во взглядах многих исследователей данной проблемы, например таких, как Ю.А. Тихомиров, С.С. Алексеев, А.В. Мицкевич, С.В. Поленина, С.В. Бошно. При этом С.В. Бошно совершенно обоснованно пишет о том, что «ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и которому, в конечном счете, только и принадлежит право принятия окончательного решения. Это различие, общее для всех разновидностей (видов) правотворчества, имеет особое значение применительно к процессу создания законов».¹

Рассмотрим один из походов деления правотворческого процесса на стадии на примере законотворческого процесса. Профессор С.В. Поленина отмечает, что если первый (предпроектный) этап характеризуется наличием «множества предварительных вариантов (решений), которые принимаются с той или иной степенью научной обоснованности всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, правоустанавливающего значения, то второй (проектный) этап, собственно говоря, и есть не что иное, как законодательный процесс».

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа.²

Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимао следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. что В указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. Логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же

---

касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе нее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим, правовым и юридико-техническим требованиям.

Также рассмотрим еще одну дискуссионную стадию правотворчества как опубликование. В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства.

По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения

---

опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей.

Таким образом, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий право применения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.¹

---

2.2 Особенности правотворческого процесса на федеральном уровне

Целесообразно рассмотреть правотворческий процесс на федеральном уровне на примере законодательного процесса, который представляет собой наиболее полный урегулированный правовыми нормами процесс правотворчества, направленный на создание, изменение, прекращение (отмену) нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов и осуществляемой в строго регламентированном порядке и в особой процессуальной форме.

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которая была рассмотрена выше. Первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Например, в статье 116 Регламента Государственной Думы Российской Федерации предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях¹, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к

---