Из: Дипломатическая служба / под ред. А.В.Торкунова. – М.2003.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

1. Зарождение российской дипломатии

и дипломатической службы

2. Дипломатическая реформа Петра I:

переход к европейской модели дипломатической службы

3. Дипломатическая служба в послепетровские времена

4. Внешнеполитический аппарат российской империи

конца XIX — начала XX в.

Дипломатическая служба в системе государственного управления сформировалась в определенное время (эпоха Возрождения) и в определенном месте (итальянские города-государства). Именно здесь появились первые постоянные дипломатические представительства. Милан и Мантуя в 1375 г. обменялись послами-резидентами, чтобы лучше согласовывать свои действия против Вероны. В дальнейшем подобные представительства все чаще осуществляются на взаимной и регулярной основе, сначала между итальянскими государствами, а затем и другими странами.

С течением времени такие организационные формы восприняли другие страны, каждая из которых внесла в дипломатическую службу свои черты, характеризующие культуру и особенности национальной дипломатии. Но общим для всех внешнеполитических служб было:

• наличие государственных внешнеполитических канцелярий;

• формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников, профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической деятельности государства;

• распространение системы взаимных постоянных дипломатических представительств;

• появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических архивов.

Важным моментом в становлении дипломатической системы стала так называемая «папская революция» начала XI в., положившая начало четкому разделению светских и церковных функций. Утверждение светского начала в ренессансном миропонима­нии проложило путь новому порядку властвования, в котором на суверенитет, то есть верховную власть, претендует не только папа римский и император Священной Римской империи, но и множество светских правителей. Естественно, что в таких условиях каждый король тщательно заботился, чтобы его представления о собственном статусе были признаны не только при его дворе, но и при дворах других коронованных особ. Таким образом, королевский посол в новой дипломатической системе выступал в роли герольда королевского суверенитета.

Параллельно складывается система международных отношений, основанная на принципах равновесия. В XVI—XVII вв. поиск равновесия становится основным содержанием внешней политики практически всех ведущих европейских государств. Соблюдение равновесия требовало гибких коалиций и союзов, достоверного знания о намерениях и возможностях правителей и их государств. Осуществление подобной политики могла обеспечить лишь хорошо развитая, профессионально организованная система взаимных и постоянных дипломатических представительств, руководимых из центра соответствующими канцеляриями. Такая система впервые сложилась в Италии.

Политика равновесия таким образом, с одной стороны, стимулировала появление организованной и постоянной дипломатической службы, а с другой стороны, именно эффективная дипломатия сделала возможным осуществление политики равновесия.

1. Зарождение российской дипломатии

и дипломатической службы

Становление профессиональной дипломатической службы в России происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого процесса охватывают XV—XVII вв. и в целом совпадают с общеевропейскими. С возвышением Московского княжества особое место заняла Боярская дума, состоявшая из представителей феодальной знати. С XV в. она превратилась в постоянный совещательный орган. Это отражено в потоке дипломатических документов, появившихся во времена правления Ивана III (1462—1505). Прием иностранных дипломатов, ведение переговоров, составление документации по посольским делам — все находилось в ведении Боярской думы.

По мере централизации власти Боярская дума стала мешать государю проводить самодержавную внешнюю политику. Поэтому в правление Василия III возник частный совет государя, своего рода кабинет, состоявший из доверенных лиц царя — Ближняя дума. Она готовила решения и выносила их на утверждение Боярской думы. Именно «ближние думцы» чаще всего упоминаются как личные представители царя во время переговоров с иноземными дипломатами. Этот обычай сохранялся и в XVII в.

Кроме Боярской и Ближней думы существовало и другое учреждение, которое в своей деятельности соприкасалось с посоль­скими делами — это Казна. В XV — начале XVI в. Казенный двор, располагавшийся на территории Московского Кремля, был одним из первых учреждений по внешним связям и одновременно хранилищем дипломатических документов. Здесь бояре и казначеи принимали послов.

С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено участие представителей нового сословия — дьяков и их помощников — подьячих. С 80-х годов XV в. документы говорят о выделении категории посольских дьяков¹. Они присутствовали на приемах, выступали с речами от имени великого князя, записывали ход переговоров. Дьяки принимали грамоты от иностранных послов, были постоянными членами «ответных» комиссий, нередко сами выезжали за границу в составе посольства. При их участии писались наказы, они же ведали дипломатической документацией. Дворцовые дьяки занимались размещением и устройством иностранных дипломатов.

По мере расширения функций центральной власти появляются новые учреждения — приказы — структуры, аналогичные итальянским «канцеляриям». Возникновение приказа по внешним делам — Посольского приказа, большинство историков относят к периоду правления Ивана IV (1533—1584). Посольский приказ обладал обширными полномочиями, помимо внешних сношений, ведал иностранными купцами, занимался выкупом и обменом пленных, управлял рядом территорий, заведовал почтой, сбором таможенных и других налогов. Такие обширные функции затрудняли работу посольского приказа, вызывали определенное недовольство. Не случайно Ордин-Нащекин (1667—1671) сокрушался, что они «мешают посольские дела с кабацкими».

Службу в Посольском приказе несли дьяки и их помощники — подьячие. Служащие располагались по карьерной лестнице, ведущей от подьячих («молодых», «средних» и «старых») к дьякам. «Старые» подьячие, как правило, возглавляли появившиеся в приказе территориальные отделы — повытья. Три повытья занимались сношениями со странами Европы, два — с азиатскими государствами. Дьяки принимали привезенные послами грамоты; вели предварительные переговоры; присутствовали на приемах иностранных дипломатов; проверяли проекты ответных грамот; со­ставляли наказы послам и приставам, направляемым для встречи иностранных послов. Они же возглавляли посольства. В XVII в. учреждаются первые постоянные дипломатические представитель­ства России в Швеции (1634) и Речи Посполитой (1673).

Параллельно складывалась и система рангирования дипломатов. С XVI в. в документах упоминаются:

великие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посла;

легкие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посланника;

посланники — аналог полномочного посланника;

посланные — посланник с одноразовым поручением;

посланцы — скорые курьеры;

гонцы — курьеры с чрезвычайным поручением.

С самого начала в Посольском приказе на высоком уровне находился отдел переводов. Устные переводы осуществляли толмачи, письменные — переводчики. Часто их набирали из иностранцев, находящихся на российской службе, или побывавших в плену русских. В конце XVII в. 15 переводчиков и 50 толмачей осуществляли переводы с латыни, итальянского, польского, волошского, английского, немецкого, шведского, голландского, греческого, татарского, персидского, фарси, арабского, турецкого и грузинского языков.

Нередко для изучения иностранных языков и приобретения навыков дипломатического этикета выходцев из боярских семей посылали на выучку за границу. Это заложило достаточно проч­ные основы системы подготовки дипломатических кадров. Харак­теризуя положение в этой сфере, английский исследователь Р.Лэнгхорн отмечает, что в XVIII в. «только в России, где сущест­вовала мощная переводческая служба, вопрос о подготовке дипло­матических кадров был поставлен на широкую государственную ногу». Даже форма одежды дипломатов и дипломатических служа­щих стала соответствовать европейскому стандарту.

В России появляются все виды дипломатической документа­ции: верющие (верительные) грамоты — документ, удостоверяющий представительный характер дипломата и аккредитующий его в иностранном государстве опасные грамоты, обеспечивающие сво­бодный выезд и въезд посольства; ответные грамоты — документ, вручаемый иностранным послам при их отбытии из страны пре­бывания; наказы, постатейно разъясняющие статус, цель и задачи посольства, предписывающие сбор необходимой информации, дающие возможные варианты ответов на вопросы и речей; посоль­ские отчеты — статейные списки, в которых всесторонне анализи­руются и подводятся итоги работы посольства по каждой статье наказа.

Особое место в российской дипломатии принадлежит архивно­му делу. Регулярная систематизация дипломатических документов проводится с начала XVI в. Наиболее распространенной формой фиксирования дипломатической информации стали столбцы — скрепленные подписью должностного лица, подклеенные одна к другой по вертикали полосы бумаги, и посольские книги — перепи­санные в специальные тетради близкие по темам посольские доку­менты. Документы систематизировались по годам, странам и реги­онам, хранились в бархатных, дубовых и окованных ящиках, оси­новых коробах и холщовых мешках.

Посольский приказ постепенно превращается в один из веду­щих центров культурной жизни государства: становится инициато­ром написания официальной истории России; выписывает целый ряд иностранных изданий; снабжает Европу информацией о про­исходящих в России событиях и получает взамен соответствующие материалы из других стран. Примечательным явлением стали «Ку­ранты» — специальный информационный выпуск Посольского приказа для царя и Думы. В «Курантах» содержались сведения о военных и политических событиях в других странах, о межгосудар­ственных переговорах. Информацию поставляли русские и ино­странные дипломаты, купцы, монахи, переселенцы.

Таким образом, в деле организации профессиональной дипло­матической службы, Россия не только не отставала от Запада, но и по ряду показателей опережала многие западные страны. Тем не менее формирование того, что мы сейчас называем дипломатичес­кой службой, а именно — государственной службы внешних сно­шений и системы постоянных дипломатических представительств России в других странах произошло лишь во времена правления Петра I.

2. Дипломатическая реформа Петра I:

переход к европейской модели дипломатической службы

Прежде всего следует иметь в виду, что до Петра I в России и Западной Европе существовали, несмотря на внешнее сходство, принципиально разные модели профессиональной дипломатичес­кой службы. Западная модель функционировала в условиях секу­ляризации, светского государственного устройства. Модель же до­петровской дипломатической службы базировалась на «симфонии» светской и церковной властей. В условиях такой «симфонии» мит­рополиты православной русской церкви и подчиненный им клир были ближайшими советниками русских правителей по междуна­родным делам, оказывали существенное влияние на внешнеполи­тический курс государства.

В рамках «симфонии» не могла не ощущаться универсальность христианского сознания. Россия того времени была больше озабо­чена поиском царства «вечного», чем созданием сильного суверен­ного государства. Это отражалось и на идеологии, формах и мето­дах средневековой российской дипломатии. Цели русской дипло­матии в основном ограничивались наблюдением за сношениями с заграницей. Поощрение этих сношений, их развитие и стимулиро­вание не приветствовались ни церковью, ни русскими правителя­ми. Дипломатические отношения устанавливались лишь после тщательной проверки их «необходимости» с точки зрения религи­озных идеалов.

Только с приходом к власти Петра I утверждается понимание дипломатии как системы взаимоотношений между суверенными госу­дарствами, основанной на взаимном обмене постоянными дипломати­ческими представителями, воплощающими суверенитет своего прави­теля. Петр I радикально реформирует государственную власть и государеву службу, осуществляет секуляризацию государственного устройства, подчиняет церковь государственному Синоду, перехо­дит на принципы господствующей в то время в Европе концепции дипломатической системы. Все это позволило включить страну в европейскую дипломатическую систему, превратить Россию в ак­тивный фактор европейского равновесия.

Радикальные реформы Петра I сводились к целому ряду ново­введений:

• громоздкий административно-государственный аппарат был заменен более компактной и эффективной администрацией;

• Боярскую Думу сменил административный Сенат;

• был упразднен сословный принцип формирования цент­ральной власти, в большей степени начал действовать прин­цип профессиональной пригодности. В практику вводится «Табель о рангах»;

• европеизируется система рангирования дипломатических служащих, появляются полномочные и чрезвычайные послы, чрезвычайные посланники, министры, резиденты, агенты;

• обязательно взаимное информирование русских представи­тельств за рубежом о важнейших военных и политических событиях, переговорах, соглашениях.

Проводились и другие преобразования. Вскоре после вступле­ния в Северную войну, например, Посольский приказ Петр I пре­образовал в особую дипломатическую канцелярию — Посольскую походную канцелярию. Новшество заключалось в том, что ведение всех внешнеполитических дел царь, находясь в походе, брал на себя.

Окончательное устройство Коллегии иностранных дел России последовало только в 1720 г. на основе «Определения Коллегии иностранных дел». Этот документ а) регламентировал подбор кад­ров; б) определял структуру учреждения; в) уточнял функции и компетенции должностных лиц. Руководство ведомством осущест­влялось на коллегиальных началах. Первым президентом Коллегии иностранных дел России был назначен Гаврила Иванович Голов­кин. Члены коллегии назначались Сенатом. В центральном аппа­рате коллегии помимо обслуживающего персонала, работало 142 человека. За рубежом находилось 78 человек — послы, министры, агенты, консулы, секретари, копиисты, переводчики, ученики, а также священники. Чины служителям Коллегии иностранных дел присваивал Сенат. Все чиновники приносили присягу на верность царю и Отечеству.

Структура коллегии выглядела следующим образом:

Присутствие — орган, принимавший окончательные решения. Присутствие состояло из восьми членов Коллегии во главе с пре­зидентом и его заместителем, собиралось на свои заседания, по крайней мере, четыре раза в неделю;