Файл: ИсторияРоссДипслужбы.doc

Высший исполнительный орган государственной власти — Ко­митет министров — и вовсе был отстранен от выработки и прове­дения внешней политики страны. Его компетенция в этой области законодательно не была закреплена и фактически ограничивалась вопросами торгово-экономических отношений с иностранными государствами, правового положения иностранцев в России, рос­сийского подданства и эмиграции. Роль главного исполнительно-распорядительного органа в области внешних сношений играло Министерство иностранных дел. Наряду с МИД свои задачи за ру­бежом самостоятельно решали военное, морское, финансовое, внутренних дел и другие ведомства. Императорская главная квартира обеспечивала сношения царя с монархами других стран, Ко­митет финансов регулировал заграничные займы, Синод осущест­влял надзор за положением различных конфессий. Право заключе­ния договоров с соседними государствами не только по погранич­ным, торговым, но и по политическим вопросам получили цар­ские наместники и генерал-губернаторы.

Такая разноведомственность, а нередко и разновекторность действий, часто приводили к недоразумениям в международных делах. Бюрократическая система сковывала инициативу, не давала возможности адекватно и быстро реагировать на меняющуюся внешнеполитическую обстановку. Архаичность государственных структур и несоответствие системы государственного управления про­исходящим в стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы очередного кризиса.

Первая российская революция 1905 г. внесла существенные из­менения в государственное устройство страны. Манифест 17 ок­тября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» предполагал существенную либерализацию политической системы. Произведенный в 1906 г. пересмотр основных законов Российской империи в духе Манифеста предусматривал выборы в Государст­венную думу, создание действовавшего на постоянной основе Со­вета министров, некоторую реорганизацию Государственного сове­та. Постепенно формировался и новый центр управления внешней политикой, в котором ведущую роль начинал играть Совет мини­стров. Его председатель был наделен правом включать в повестку дня заседаний правительства внешнеполитические вопросы. Ми­нистр иностранных дел в необходимых случаях был обязан высту­пать перед депутатами Государственной думы с изложением взгля­дов правительства на те или иные проблемы внешней политики. Дума, в свою очередь, могла оказать влияние на международные акции правительства путем вотирования бюджета.

Предпринимаемые шаги свидетельствовали, что Россия посте­пенно эволюционировала в сторону конституционной монархии. Хотя работа Министерства иностранных дел по-прежнему стро­илась на началах жесткой централизации и строгой бюрократичес­кой иерархии. Император как и прежде сохранял все прерогативы определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право решения вопросов объявления войны и заключения мира, подписания и ратификации международных договоров, назначе­ния и перемещения министров, послов, директоров департамен­тов, советников посольств, военных атташе. Он же утверждал ин­струкции российским послам и посланникам. Царь, таким обра­зом, держал в своих руках все нити повседневного руководства внешними сношениями.

Формальным заслоном практически неограниченным полно­мочиям российского императора в области внешней политики являлась так называемая скрепа — обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России и другими важнейшими внешнеполитическими документами. Одна­ко такого рода министерский контроль был достаточно условным, поскольку для вступления в силу международного акта достаточно было подписи любого министра, не обязательно министра ино­странных дел.

Проект очередной реформы системы Министерства иностран­ных дел был поставлен на повестку дня в 1910 г. тогдашним ми­нистром иностранных дел А.П.Извольским. Им предусматривалась комплексная модернизация аппарата министерства: создание в нем единого политического отдела, бюро печати, правового отде­ла, информационной службы; внедрение системы обязательной ротации чиновников центрального аппарата, дипломатической и консульской служб; выравнивание условий прохождения службы и оплаты труда служащих в министерской и заграничной системах. В практику была введена систематическая рассылка копий основ­ных дипломатических документов практически во все заграничные представительства России. Докладывались они также председателю Совета министров и отдельным министрам.

Министерство иностранных дел стало главным источником внешнеполитической информации для большинства российских газет. Редакторы иностранных отделов центральной прессы перио­дически получали от него необходимые инструкции и рекоменда­ции, своими публикациями формировали нужное общественное мнение, обеспечивали поддержку народом важнейших российских внешнеполитических акций. Практика регулярных встреч заведую­щего Бюро печати МИД с руководителями политических партий и крупнейших газет оказывала определенное влияние на выработку внешнеполитических платформ.

Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экза­мен для поступления на дипломатическую службу. Экзамен прово­дился совещанием, в которое входили все директора департамен­тов и начальники отделов МИД, вопрос о приеме кандидата ре­шался коллегиально. Принятые на работу чиновники приносили присягу. Целый ряд дополнительных правил — возраст не старше 27 лет², обязательное высшее образование, преимущество для вы­пускников юридических учебных заведений и лицеев, непремен­ное знание немецкого и английского, не говоря уже о француз­ском языке³ — превратили экзамен в солидный фильтр кадрового отбора, способствовали укреплению ведомства профессионально подготовленными специалистами, людьми высокой квалификации и нравственности.

Первая мировая война изменила характер деятельности Ми­нистерства иностранных дел. Его главной задачей стало обеспече­ние внешнеполитической обстановки, благоприятной для успеш­ного ведения войны, а также подготовка условий будущего мир­ного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром, управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание по­стоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел.

Война вынудила руководство МИД непосредственно участво­вать в принятии не только внешнеполитических, но и внутриполи­тических решений. Начатая в июне 1914 г. очередная перестройка центрального аппарата министерства на основе нового закона «Об учреждении МИД» пришлась на военные годы.

Особое внимание в новом законе было уделено следующим за­дачам Министерства иностранных дел:

— защита русских экономических интересов за рубежом;

— развитие торгово-промышленных сношений России;

— укрепление русского влияния на почве церковных интере­сов;

— всестороннее наблюдение за явлениями политической и об­щественной жизни в иностранных государствах.

Соответствующим образом менялась и структура министерства. Центральный аппарат МИДа был поделен на два самостоятельных подразделения, возглавляемых товарищами министра. Главной за­дачей реформы явилось создание большого Политического отдела для координации действий в выработке, принятии и осуществле­нии внешнеполитических решений. В него вошло более половины всех сотрудников центрального аппарата. Модернизации подлежа­ла Юрисконсультская часть и Отдел печати.

Позже в 1915 г. был создан Осведомительный (информацион­ный) отдел, преобразованный через год в Отдел печати и осведом­ления. Война вынудила создать ряд новых отделов: отдел по делам военнопленных; справочный отдел о русских подданных, остав­шихся за границей и в особенности в неприятельских странах; отдел денежных переводов, долженствовавший оказывать помощь людям, оставшимся вне России. Была проведена также унифика­ция должностей центральной и зарубежной службы.

Эти и некоторые другие новации позволили придать аппарату большую гибкость, закрепить приоритет политических отделов, четко разграничить полномочия отдельных подразделений, свести до минимума параллелизм в их работе, повысить эффективность дипло­матической службы и дипломатии России в целом. Что в свою очередь позволило не увеличивая численность аппарата, обеспечить существенное увеличение объемов выполняемых работ⁴.

Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Высшим законодательным органом после отречения царя и до со­зыва Учредительного собрания стало Временное правительство, образованное Временным комитетом Государственной думы. Вре­менное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских дипломатов, практически сохранило сложившуюся к тому времени структуру и личный состав МИД.

Позже по инициативе сотрудников МИД было учреждено Об­щество служащих МИД, которое должно было войти в федератив­ную связь с чиновничьими союзами и делегировать в Государст­венную думу своих представителей. Во главе Общества стоял Ис­полком. Наряду с младшими служащими в Исполком вошли и не­которые высшие чины министерства. Устав ограничивал полномо­чия Общества и ставил задачи улучшения материально-финансо­вых и организационно-технических условий прохождения службы. Тем не менее, объективно Общество играло более существенную роль, некоторые члены Исполкома стремились, и небезуспешно, управлять ведомством. В конечном итоге Исполком превратился в своего рода «министерство в министерстве» и оказывал немалое влияние и на решение задач дипломатического характера.

Исполком действовал до 27 октября 1917 г. Преобразовавшись в стачечный комитет, он вместе с другими чиновничьими органи­зациями, вступившими в прямую борьбу с большевиками, отказал­ся от сотрудничества с новым политическим режимом. Тем самым российская дипломатическая служба вошла в принципиально новый этап своего развития.

Из всего вышеизложенного следует, что происходившее на протяжении веков, порой в весьма драматических обстоятельствах, становление и развитие российской дипломатической службы ус­ловно можно разделить на несколько этапов:

1. Становление в XVI в. профессиональной дипломатической службы России (Посольский приказ) свидетельствует о превраще­нии ее в самостоятельную отрасль государственного управления. Причем этот процесс по времени в основном совпадает с анало­гичными процессами развития дипслужбы в европейских стра­нах. Особенности российской дипломатической службы этого пе­риода объясняются характерными чертами ее государственного устройства, прежде всего «симфонией» властей.

2. Реформы Петра I коренным образом изменили государст­венное устройство России. Это повлекло за собой включение рос­сийской дипломатии в общеевропейскую дипломатическую систе­му. Дипломатия Российской империи по праву встала в ряд наиболее высокопрофессиональных и искусных дипломатий мира. Накопленный в те годы опыт отечественной дипломатической службы имеет и сегодня непреходящее значение.

3. В конце XIX — начале XX в. несоответствие системы госу­дарственного управления происходящим в стране и на междуна­родной арене переменам вызвали серьезные симптомы системного кризиса. Крушение монархии обусловило дальнейшее реформиро­вание дипломатической службы в республиканском духе. Револю­ция 1917 г. открыла качественно новый этап в развитии россий­ской дипломатии и дипломатической службы.

СОВЕТСКАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

Октябрьская революция 1917 г. привела к слому прежней го­сударственной машины России и замене ее новой, отвечающей потребностям советского государства. Это нашло свое выражение как в принципах создания новых государственных органов, так и в их структурах. Сказанное в полной мере относится к созданию и эволюции ведомства иностранных дел — Народного комисса­риата иностранных дел.

В первые годы советской власти оно имело республиканский характер. Затем, с образованием Союза ССР, приобрело характер общесоюзного. В 1944 г., после предоставления союзным респуб­ликам права иметь собственные ведомства иностранных дел, оно стало союзно-республиканским и, наконец, после распада Совет­ского Союза и становления России как независимого государст­ва — оно снова стало республиканским.

Свое начало как республиканское ведомство Народный комис­сариат иностранных дел берет в октябрьские дни 1917 г. В эти же дни были утверждены и первые народные комиссары — руково­дители новых центральных государственных ведомств. Народным комиссаром по иностранным делам стал Л.Д.Троцкий (Бронштейн)⁵. Однако менее чем через полгода на этом посту его сменил Г.В.Чичерин⁶. Именно он считается тем государственным деяте­лем, который стоял у истоков советской дипломатии. При его ак­тивном участии вырабатывались принципы функционирования и структура Наркоминдела, советская дипломатическая служба, вос­питывались кадры профессиональных дипломатов нового поколе­ния.

Руководство страны придавало деятельности Народного комис­сариата иностранных дел особое значение, держало его под не­усыпным контролем. Наркоминдел призван был выполнять роль своего рода мозгового центра разработки внешнеполитической линии советского государства.

К числу первоочередных задач Народного комиссариата ино­странных дел относились: установление внешних сношений Со­ветского государства; подготовка мирных переговоров с целью вы­хода их войны; создание условий для должного контроля на гра­ницах; обеспечение возможностей осуществления внешнеторговых сделок; нормализация визовой практики; налаживание переводов средств через Красный Крест для содержания российских воен­нопленных и решение вопросов об их дальнейшей судьбе; инфор­мирование иностранных государств и мировой общественности о политическом курсе советского правительства и его конкретных внешнеполитических акций.

Подавляющее число чиновников царского министерства ино­странных дел объявило бойкот новой власти, организовав стачку и отказавшись выполнять свои служебные обязанности. Сотрудни­чать с советской властью отказалось и большинство дипломатов и служащих, работавших в российских посольствах и консульствах. Все отказавшиеся сотрудничать с новой властью чиновники были уволены. Народный комиссариат получил здание и с помощью красногвардейцев взял его под охрану. Но работать в нем было практически некому.

Отсутствие дипломатических кадров в условиях политической и экономической изоляции страны, продолжающегося продвиже­ния на ее территорию немецких войск, угроза вооруженной интер­венции со стороны держав Антанты и разгорающийся пожар граж­данской войны вынуждали искать иные меры для того, чтобы предупредить паралич создаваемого внешнеполитического органа.

Выход был найден: назначать на ответственные посты Наркомин­дела людей из числа активных, обладающих хорошими организа­ционными способностями и заслуживших доверие руководства коммунистической партии. Более того, классовый принцип стал главным принципом отбора и направления на работу в аппарат внеш­неполитического ведомства. В штат зачислялись прежде всего члены коммунистической партии с большим партийным стажем и молодые люди из числа рабочих, красногвардейцев.

Постепенно аппарат Наркоминдела приобретал необходимые черты учреждения, достойного его наименования. В нем появи­лись прошедшие должную проверку квалифицированные перево­дчики, специалисты шифровального дела, машинистки, делопрои­зводители и другие технические работники. Вырисовывалась и структура ведомства. Если в первые недели становления Нарко­миндела его аппарат составлял всего два десятка человек, то в пе­риод проведения переговоров о мире с Германией численность ап­парата возросла более чем в шесть раз и превысила 120 человек.