Файл: Политика содействия конкуренции в регионе.pdf

Подытожив, можно сказать, что государственная политика должна быть направлена как на снижение уровня монополизации экономики, так и на использование монополистической власти в интересах государства. Так же государство должно, используя антимонопольные законодательство, мешать фирамам-монополистам получить избыточную власть на рынке. В этой связи предстоит сделать еще много шагов по совершенствованию борьбы с монополизацией экономики России.

3. Проблемы и перспективы развития политики содействия конкуренции в регионе

3.1 Проблемы политики содействия конкуренции в регионе

В Национальном плане развития конкуренции, который был утвержден Президентом РФ в декабре 2017 года, зафиксировано важное ограничение: в каждой отрасли должно быть не меньше трех хозяйствующих субъектов, причем как минимум один из них должен относиться к частному сектору экономики. Фактически речь идет об установлении прямого ограничения в сфере экономической концентрации, которая была и остается одной из фундаментальных областей применения политики по защите конкуренции^[27].

На первый взгляд кажется, что это вполне логичное требование, если предположить, что три (и более) компании конкурируют друг с другом и результатом этой конкуренции является достижение публично объявленных целей антимонопольной политики, которые рассмотрены в предыдущем разделе, включая и защиту потребителей, и эффективность размещения ресурсов (общественное благосостояние)^[28].

Однако детализация данной политической установки вызывает большое количество теоретических и прикладных вопросов, обсуждение которых может пролить свет на статус данного ограничения. Рассмотрим некоторые из них. Как соотносятся понятия отрасли и рынка?

Постановка данного вопроса обусловлена тем, что применение инструментов антимонопольной политики ориентировано в первую очередь на товарные рынки. Не случайно для применения антимонопольного законодательства разработан свод правил, которые помогают регулятору и компаниям ориентироваться в порядке оценки состояния конкуренции на товарном рынке. А в национальном плане речь идет именно об отраслях. Один из вариантов — это применение термина «отрасль» как синонима товарного рынка. Другой вариант — разграничение отрасли и рынка, которое предполагает, что отрасль может быть как шире, так и уже границ товарного рынка (при этом следует помнить, что речь идет как о продуктовых, так и о географических границах). Еще один вариант соотношения между этими понятиями — когда границы рынка и отрасли пересекаются, но ни отрасль не включает рынок, ни наоборот. Обсудим указанные варианты подробнее.

А. Рынок и отрасль совпадают. Это предположение является основанием для целой серии уточняющих вопросов.

Во-первых, действительно ли для обеспечения условий конкуренции необходимо наличие не менее трех хозяйствующих субъектов на одном рынке (в отрасли)?

В данном случае прежде всего стоит обратить внимание на то, что структура рынка, характеризуемая, помимо прочего, и количеством его участников, допускает множество вариантов организации, которое не приводит к результатам, характерным для монополистической деятельности. И наоборот, соответствие рынка указанным характеристикам вполне может оказаться совместимым с условиями, которые благоприятны для монополистической деятельности^[29].

Первый пример — дуополия по Бертрану с недифференцированным продуктом и постоянной отдачей от масштаба. Как известно, на рынке, соответствующем характеристикам данной модели, цена устанавливается на уровне предельных издержек, а экономическая прибыль продавцов равна нулю, тогда как выигрыш потребителей максимален. В этом смысле нет никакой разницы, появится ли третий участник рынка или нет. И это при том, что на основании стандартов, принятых в «Порядке анализа состояния конкуренции на товарном рынке», который утвержден Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220, данный рынок мог бы рассматриваться как пример ограниченной конкуренции (главным образом по уровню концентрации и барьерам входа).

Второй пример — наличие в России ряда рынков, на которых действует единственный крупный продавец, появление которого было связано с принятыми в прошлом (и упомянутыми ранее) решениями антимонопольного органа в рамках контроля сделок экономической концентрации.

Третий пример — рынок продукции, на котором действует один продавец, причем для него реализуемый товар является побочным продуктом (пример — карналлит, который наряду с производством калийных удобрений добывается ПАО «Уралкалий» и используется, например, для производства титана)^[30].

Даже если отвлечься от ситуации безусловного индивидуального доминирования на рынке основного продукта, то остается неясным вопрос, стоит ли тогда вообще рассчитывать на обеспечение соответствия структурным требованиям, если возможности для этого ограничены исторически сложившимся статус-кво на рынке основного продукта?

В этом случае закономерным будет вопрос: стоит ли усиливать переговорную позицию единственного покупателя, тем самым провоцируя его на установление монопсонистически низких цен и навязывание продавцу своих условий, что с точки зрения общественного благосостояния может быть так же пагубно, как монопольно высокие цены? Или же требование, которое сформулировано в п. 1 Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018–2020 годы, содержит неявные допущения, которые можно будет эксплицировать только по мере его выполнения? Однако в последнем случае естественным следствием будет повышение правовой неопределенности, в том числе обусловленной возможными изменениями в законодательстве.

Разумеется, список примеров может быть продолжен, если учесть, например, такой феномен, как состязательность рынка (конкуренция за рынок, несмотря на высокую концентрацию на рынке), а также известное предположение Рональда Коуза для рынков товаров длительного пользования с межвременной конкуренцией.

Б. Рынок и отрасль не совпадают Как уже было отмечено, здесь возможны несколько вариантов. Когда отрасль шире границ рынка, то возможна ситуация, при которой количество хозяйствующих субъектов тем не менее совпадает с количеством продавцов на релевантном рынке. Тогда многие из представленных выше тезисов вполне могут быть применены и к данному случаю. Другой класс ситуаций — когда на рынках в продуктовых и географических границах продавцов меньше, чем в пределах отрасли. В этом случае, строго говоря, вероятность обнаружить несоответствие политической установке по количеству продавцов, сформулированной в Национальном плане, будет существенно ниже. Соответственно, указанное требование оказывается не столь актуальным. Однако именно в этом случае, на наш взгляд, есть основание опасаться, что указанное ограничение окажется чрезмерно мягким^[31].

Действительно, в сфере жилищно-коммунального хозяйства можно без труда насчитать десятки, если не сотни, хозяйствующих субъектов, оказывающих однотипные услуги (например, по обслуживанию многоквартирных домов, по водоснабжению и водоотведению, отоплению, вывозу твердых бытовых отходов). Однако из-за того, что подавляющее большинство такого рода рынков локальные, уровень концентрации на них может быть очень высоким, а в некоторых случаях мы будем иметь дело с локальной естественной монополией^[32].

Но, пожалуй, наиболее примечательным является пример, относящийся к многосторонним рынкам, количество которых стало резко увеличиваться по мере развертывания цифровой трансформации экономики. На этих рынках разнородные группы пользователей, взаимодействуя на платформе, извлекают выгоды, сопряженные с перекрестными сетевыми эффектами.

Наличие сетевых эффектов, в том числе и косвенных, является одним из аргументов, объясняющих немногочисленность поставщиков услуг. Действительно ли должна быть обеспечена множественность адресации (multihoming) с количеством платформ не менее трех? Оборотная сторона вопроса — как идентифицировать отраслевую принадлежность платформ, где, с одной стороны, может оказываться услуга по предоставлению информации в результате интернет-поиска, а с другой — по размещению рекламы. Вероятно, в ряде случаев можно вообще не обнаружить в действующем классификаторе отраслей тот вид деятельности, который соответствует функционалу той или иной платформы. Вот почему важным следствием постановки вопроса об ограничении снизу количества хозяйствующих субъектов в одной отрасли оказывается проблема установления соответствия между видами деятельности и отраслевой принадлежностью компаний. Как было отмечено выше, поставленный вопрос оказывается особенно актуальным в свете цифровой трансформации российской экономики и обсуждения пятого — цифрового антимонопольного пакета.

3.2 Приоритетные направления деятельности субъектов Российской Федерации по содействию развитию конкуренции

Обсуждение вопроса о последствиях возможных отклонений фактической структуры рынка/отрасли от сформулированных в национальном плане установок имеет два взаимосвязанных аспекта во времени. Первый — возможные последствия для действующих лиц, в чьей сфере ответственности находится обеспечение соблюдения указанных требований.

Второй — действия, направленные на обеспечение такого состояния конкуренции в сферах (на рынках и в отраслях), где указанное требование не выполнено ex ante. Здесь также возможно несколько вариантов последствий, каждый из которых обладает своими особенностями. Первый вариант — если указанная политическая установка является просто декларацией без механизма реализации. В этом случае единственным следствием будет девальвация данной нормы, содержащейся в документе, а вместе с ней — и документа в целом. Проблема не в том, что именно это предписание не работает, а в том, что такого рода практика дает основания думать, что и многие другие ограничения, в том числе и необходимые, тоже либо совсем не работают, либо работают, но с невысокой вероятностью. Это будет также свидетельствовать о неудовлетворительном состоянии механизмов проектирования такого рода норм.

Второй вариант — если будут предприниматься некоторые действия, но они будут направлены не непосредственно на увеличение количества хозяйствующих субъектов, а на снижение избыточных барьеров и т. п. Данный вариант можно считать наиболее безвредным, особенно если действия будут правильно спроектированы, а их последствия с точки зрения конечных эффектов (в том числе выигрышей потребителей) получат адекватную количественную оценку^[33].

Третий вариант — если будет осуществляться прямое воздействие на структуру рынка. Именно он сопряжен с наиболее высокими рисками ошибок первого рода, следствие которых, как известно, прямо противоположно публично декларируемым целям.

В частности, искусственное создание условий для появления новых участников, причем с использованием методов поддержки, характерной для вертикальной промышленной политики, как известно, в силу их избирательности приводит к значительному искажению стимулов и ухудшению характеристик конкуренции, например в части усилий, направленных на нововведения — продуктовые и процессные.

В докладе Госсовета «О приоритетных направлениях деятельности субъектов Российской Федерации по содействию развитию конкуренции в Российской Федерации» есть очень важный раздел, посвященный противодействию картелям. Подавляющее большинство экономических исследований указывают на общественную опасность такой хозяйственной практики, поскольку картелизация ведет к ухудшению параметров функционирования рынков как в статическом плане (цены — объемы)^[34].

Однако представленные в докладе формулировки дают основания считать, что в политике противодействия картелям с высокой вероятностью может возникнуть такое смещение в акцентах, которое вполне способно привести к неоднозначным последствиям для конкуренции вплоть до противоположных желаемым. Первой причиной является то, что некоторые сговоры ошибочно квалифицируются как картели, а для этих двух типов явлений требуются разные методы исследования и формирования доказательной базы. Другой причиной является нарушение принципов экономического анализа права при количественной оценке результативности борьбы с картелями. В настоящее время в качестве показателя результата согласно тексту доклада используется количество раскрытых картелей. Соответственно, успешной политика по противодействию картелям считается тогда, когда она приводит к раскрытию большего числа картелей.

Вместе с тем экономисты сходятся в том, что число раскрытых картелей — плохой показатель для измерения результативности проводимой политики. Рост количества обнаруженных картелей может наблюдаться на фоне любого изменения (роста, сокращения, а также сохранения на постоянном уровне) численности картелей в экономике в целом (включая нераскрытые картели). Основной риск состоит в том, что повышение количества дел по картелям может означать не рост эффективности антимонопольной политики в отношении стабильного или уменьшающегося общего числа картелей, а, наоборот, провал такой политики, если рост является следствием увеличения числа картелей в принципе при том же уровне раскрываемости.

Показатели, более точно отражающие результативность борьбы с картелями, как правило, основываются на сравнении краткосрочных и долгосрочных эффектов мер антимонопольной политики (см. перечисленные выше работы), в том числе с помощью таких показателей, как численность картелей, количество их участников, продолжительность существования раскрытых картелей и индикаторы, которые позволяют отличить устойчивые картели от неустойчивых, а эффект распада картелей — от эффекта предотвращения их создания. В частности, Нейтан Миллер указывает, что при принятии результативной меры антимонопольной политики число раскрытых картелей должно резко возрасти в краткосрочном периоде (так как наименее стабильные картели раскрываются), но впоследствии в долгосрочном периоде сократиться (так как наименее стабильные картели изначально не создаются)^[35].