Файл: «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации» (Формы и методы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления).pdf

Глава 3. Пути совершенствования взаимодействия государственного управления и местного самоуправления Красноярского края

На основании выдвинутых проблем, предполагается следующее их решение:

1. Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления должно прорабатываться тщательно, органами государственной власти федерального уровня управления (Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, Правительство РФ). На региональном уровне управления органы законодательной и исполнительной власти должны давать свои предложения и вносить замечания в части законодательной инициативы.

2. Объем властных полномочий должен распределяться в соответствии с нормативно-правовой базой.

3. Политические отношения в регионе не должны влиять на деятельность и работу органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельны в части решения своих проблем.

4. Рекомендуется органам местного самоуправления привлечь население в процессы деятельности путем разработки алгоритма взаимодействия, разработки программ, сбора информации, предложений, проведения опросов. Передавать эти предложения на региональный уровень.

5. Органам местного самоуправления учитывать интересы местного населения, особенности территории, особенности местных традиций (в соответствии с ФЗ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

6. В работе органов местного самоуправления и органов государственной власти должен действовать принцип информационной открытости власти. Рекомендуется размещать информацию о деятельности органов местного самоуправления на официальном сайте, публиковать пресс-релизы, взаимодействовать со средствами массовой информации, проводить личные приемы граждан.

7. Рекомендуется оптимально использовать ресурсную базу, наладить взаимоотношения с частными предприятиями в рамках распределения ресурсного потенциала.

8. Рекомендуется пересмотреть налоговую базу, дать свои предложения по распределению налогов органам исполнительной и законодательной власти федерального и регионального уровней управления.

9. Органам государственной власти взять на контроль деятельность органов местного самоуправления. Министерству внутренней политики региона тщательнее отслеживать политические процессы, происходящие в муниципальных образованиях.

Принципиальной новацией законодательства о местном самоуправлении, появившейся в 2014 г., стала норма п. 1.2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение допускается на срок не менее рока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В статье оговариваются сферы деятельности, по которым перераспределение не допускается, т.е. вопросы местного значения были разделены на «обязательные», по которым полномочия не могут перераспределяться, и «факультативные», где это возможно.

Большинство вопросов местного значения попало именно во вторую группу. Однако можно сделать вывод, что такое перераспределение направлено только в одну сторону – передачи части полномочий по вопросам местного значения к субъектам РФ и поэтому должно именоваться как «изъятие». Для органов государственной власти субъектов РФ открылись широкие возможности принудительно и без реального обсуждения с общественностью изъять у органов местного самоуправления широкий круг полномочий. Но, как правило, изымаются не те вопросы, в которых органам местного самоуправления более всего нужна помощь (противодействие терроризму, предоставления жилья работникам полиции и т.д.), а те, в которых крутятся деньги.

С учетом изложенного предлагается:

1. провести терминологическую экспертизу Федерального закона № 131-ФЗ и связанных с ним федеральных актов на предмет четкого разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия». Максимально упростить формулировки вопросов местного значения, оставив в них только определение сфер деятельности и организацию предоставления услуг в этих сферах, исключая при этом расплывчатые формулировки такие, как «создание условий», «участие в….», «содействие…».

2. провести выработку принципов появления, наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации устаревших и не оправдавших себя предметов ведения и полномочий. В качестве правового инструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

В статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ оставить только полномочия, не привязанные к конкретной сфере деятельности: принятие устава, бюджета, установление местных налогов и сборов, учреждение муниципальных предприятий и учреждений и т.п. Перечни всех остальных полномочий органов местного самоуправления перенести в отраслевые законы, а в Федеральном законе № 131- ФЗ при формулировании конкретных вопросов местного значения приводить ссылки на отраслевые законы, в которых приводятся эти перечни (подобно примерам решения вопросов по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению).

3. исключить из перечней вопросов местного значения вопросы, не свойственные муниципальному уровню, такие как профилактика терроризма и экстремизма, предоставление помещений для работы участковым уполномоченным полиции, а также жилых помещений таким работникам и членам их семей, создание и содержание аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и учреждений, организация переработки и утилизации бытовых и промышленных отходов, лесной контроль.

Соответственно, исключить из отраслевых законов полномочия органов местного самоуправления по этим вопросам. Данные вопросы могут быть отнесены к ведению органов местного самоуправления в каждом конкретном случае только в виде отдельных государственных полномочий, переданных в установленном порядке органами государственной власти субъектов с советующим финансированием. Возвратить в ведение городских округов и муниципальных районов (в форме делегированных полномочий) организацию предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы: социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, первичное здравоохранение, опека и попечительство. В этих отраслях должны функционировать муниципальные учреждения.

Правовое регулирование и финансирование исполнения указанных функций осуществлять на уровне субъектов РФ по аналогии с моделью, принятой в настоящее время в сфере школьного образования. 5 определить четкий порядок и процедуры перераспределения отдельных полномочий по вопросам местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, с тем чтобы это было действительно перераспределение, а не принудительное изъятие.

Кроме того, в Федеральном законе следует выделить вопросы, которые находятся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Анализируя деятельность органов местного самоуправления Красноярского края, можно отметить, что подходы к формированию бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений на краевом уровне не в полной мере соответствуют задачам, обозначенным в федеральной бюджетной политике. Так, на краевом уровне не решаются следующие задачи, обозначенные в проекте федеральных Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 г.и плановый период 2019 и 2020 годов в сфере межбюджетных отношений: содействие сбалансированности местных бюджетов путем ограничения дефицита и обеспечения экономического развития; повышение эффективности бюджетных расходов и бюджетная консолидация; создание предсказуемых, прозрачных и комфортных условий предоставления финансовой помощи (включая распределение всех субсидий приложениями к Закону края о краевом бюджете).

Сохраняющаяся централизация налоговых доходов в федеральном бюджете привела к значительному перераспределению денежных средств между уровнями бюджетной системы посредством механизмов бюджетного выравнивания. В такой ситуации налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогли обеспечить формирование их достаточной доходной базы. Вследствие этого возросла дотационность местных бюджетов, снизилась их финансовая самостоятельность, что отрицательно сказалось на экономическом состоянии муниципальных образований и, соответственно, на темпах роста экономики страны.

Негативные тенденции состояния бюджетной системы муниципальных образований в России показывают, что законодательно закрепленный принцип самостоятельности местных бюджетов не соблюдается. Актуальным становится вопрос повышения уровня самофинансирования муниципалитетов.

Важно отметить, что самофинансирование в нашем понимании не означает полного отсутствия поддержки местных бюджетов со стороны вышестоящих уровней бюджетной системы и исключение прочих источников финансирования в качестве финансовых ресурсов муниципалитетов. Самофинансирование определяется, прежде всего, как способность органов местного самоуправления решать законодательно возложенные на них функции с преимущественным и эффективным использованием собственных доходных источников финансирования.

Для того чтобы формировать достаточную доходную базу местных бюджетов таким образом, необходим грамотный механизм управления муниципальными финансами. Предлагается усовершенствованная схема механизма обеспечения самофинансирования муниципальных образований, реализуемого в настоящее время (рис. 1).

Объектом управления данного механизма является финансовая система муниципальных образований. Местная власть, реализуемая через совокупность институтов местного самоуправления, воздействует на объект с использованием ресурсов, инструментов и информационной составляющей. Ресурсное звено механизма в предложенной схеме представлено как совокупностью финансовых средств местных бюджетов, так и кадровым обеспечением муниципального управления. Эффективность работы кадров в органах местного самоуправления является одним из ведущих факторов экономического развития муниципального образования.

Инструментарий механизма составляют финансовое планирование, финансовое регулирование с помощью налоговых и денежно-кредитных методов, контроль на местном уровне. Информационным звеном является процесс подбора отчетных показателей финансовой деятельности муниципалитета, нормативно-правовое обеспечение механизма самофинансирования.

Рисунок 1. Схема организационно-экономического механизма обеспечения самофинансирования муниципальных образований

В схеме в информационную составляющую входит также использование данных муниципальной статистики и результатов комплексного мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований. Применение данных информационных компонентов будет способствовать всесторонней оценке уровня социально-экономического развития муниципалитетов.

Результатом компетентного управленческого воздействия становится повышение уровня самофинансирования муниципалитетов путем роста налоговых и неналоговых доходов бюджетов, вовлечения дополнительных резервов, регулирования соотношения собственных и заемных средств.

Повышению финансовой самостоятельности муниципалитетов могут способствовать принятые на федеральном уровне меры по снижению централизации бюджетной системы, то есть формирования большей части налоговых доходов в федеральных и региональных бюджетах и преобладания в доходах местных бюджетов безвозмездных поступлений.

Также в компетенции федеральных органов власти находится возможность установления налоговых льгот для предпринимателей, занимающихся приоритетными для национальной экономики видами деятельности: промышленным производством, инновационной деятельностью, сельским хозяйством, развитием художественных народных промыслов.

Такие меры будут способствовать повышению налоговой активности бизнеса и, в итоге, росту уровня самофинансирования муниципальных образований.

Рассмотрим прогнозные показатели эффективности повышения самостоятельности местного самоуправления в Красноярском крае.

Финансирование государственной программы на планируемый бюджетный цикл предусмотрено за счет средств краевого бюджета (в действующей редакции государственной программы – за счет средств федерального и краевого бюджетов). Общий объем финансирования государственной программы на 2014- 2020 гг. составляет 9 156 510,8 тыс. руб. (в т.ч. на 2018-2020 годы – 4 458 828,9 тыс. руб.).

Распределение объемов финансирования по подпрограммам указывает на то, что приоритеты в сфере содействия развития местного самоуправления на ближайшую перспективу сохраняются. По-прежнему наибольший объем финансирования приходится на «Повышение качества оказания услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» (43,2% объема ассигнований на 2018-2020 годы).