Добавлен: 28.03.2023
Просмотров: 129
Скачиваний: 4
Бюрократия представляет собой явление общественное, присущее только обществу, то есть всецело входит в систему общественных отношений. Также бюрократия само собой связана с институтом власти (не только государственной, но и политической, например бюрократия в партии). Как считает В. Н. Протасов, бюрократия существует лишь в том случае, когда субъект (тот, кто воздействует) и объект (тот, на кого воздействуют) власти разделены, что характерно для государственной власти[11].
Бюрократия (в данном контексте можно назвать как «бюрократическое управление») на сегодняшний день является наиболее эффективным средством осуществления государством своей политики. Именно через государственных служащих реализуется управление различными государственными учреждениями, ведомствами и организациями, органами управления предприятий, то есть звеньями государственного аппарата, для организации связи между участниками общественных отношений, а также между ними самими и страной в целом.
Напомню, что основными критериями бюрократического управления являются профессионализм служащих и их строгая иерархия. Вот как последний критерий объясняет профессор Рассолов: «в основе структуры государственной службы лежит строгое разграничение состоящих в ней лиц на формальные разряды, ранги, классы и ступени, обусловливающие иерархию и отражающие подчинённость и соподчинённость постов»[12].
Бюрократия имеет давнюю историю. Как пишет М. Л. Альпидовская, «она возникла с появлением первых государственных образований вместе с их управленческим аппаратом, функционирование которого изначально сопровождалось определёнными негативными издержками, противоречащими интересам общества»[13]. Это подтверждает позицию Протасова (см. на стр. 9 курсовой) насчёт условия возникновения бюрократической организации: именно при наличии государственной власти образуется бюрократия. Что касается «негативных издержках, противоречащих интересам общества», то речь идёт о качественной характеристике бюрократии – бюрократизме. Этой темы я коснусь немного позже.
Рассмотрим историю возникновения современной бюрократической системы управления на примере Российского государства. Такая система начала складываться при Петре Первом, когда тот ввёл «Табель о рангах» (1722) - таблицу, содержащую перечень соответствий между военными, гражданскими и придворными чинами, ранжированными по 14 классам. Подниматься по табелю, а значит служить, могли способные, соответственно и образованные люди. Конечно, бюрократизация управления в России формировалась и ранее (судя по рассуждениям Альпидовской, с образования российской государственности), но именно при Петре Алексеевиче сложились разделение службы на военную и гражданскую, а также строгая иерархия между госслужащими.
Пожалуй, стоит и упомянуть и эпоху Николая Первого, где бюрократия превратилась в сильный общественный слой. При Николае Павловиче развилась «государственная бюрократия», где огромный иерархичный, структурированный государственный аппарат большой империи, состоящий из органов, учреждений и иных организаций, управляемыми чиновниками, возглавлял глава государства – Император Всероссийский.
Обращаю внимание на соотношение следующих понятий: «бюрократия» и «бюрократизм». В. Н. Протасов пишет, что «Бюрократия – это определённый способ организации власти в официальных общественных организациях, а бюрократизм – это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управленческую систему»[14]. По сути, бюрократия и бюрократизм – это одно и то же явление, но оно рассматривается в разных отношениях.
Л. А. Морозова рассматривает соотношение этих терминов следующим образом. Она считает, что «бюрократизм порождается негативными чертами бюрократической организации управления»[15]. То есть, бюрократизм это качество, причём негативное, определяющее бюрократическую систему управления. В целом, позиции учёных насчёт соотношения этих терминов во многом совпадают.
Бюрократизм характеризуется следующими моментами. Во-первых, имеет место быть, когда аппарат управления отрывается от общества, бюрократия перестаёт служить его интересам, в результате чего власть становится независимой, безответственной, а хуже и безнаказанной.
Во-вторых, как следствие первого момента, чиновники, превратившись в весомую, самостоятельную силу, стремятся закрепить свои «достижения» в качестве сохранения себя как сословия.
В-третьих, в силу того, что большинство чиновников не могут беспристрастно и бескорыстно посвятить себя служению обществу, их личные интересы будут превышать интересам общественным, тем самым они могут их (личные интересы) навязать обществу.
В-четвёртых, как следствие третьего момента, в бюрократической организации может сложиться авторитаризм, поскольку чиновники, опираясь на свою компетентность и ссылаясь на непрофессионализм остальных, будут воздействовать на других. Как пример, чиновник считается единственно компетентным лицом, а все остальные – непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти первых.
В-пятых, модель бюрократизма может привести к бессмысленному формализму организационно-управленческих процедур. В результате содержание управления сведётся к соблюдению и выполнению «планов», написанных на бумаге.
В-шестых, при бюрократизме происходит расширение, разветвление государственного аппарата. Это приведёт к увеличению штатов (количества) чиновников, а значит к усложнению контроля над ними.
В-седьмых, как следствие всех вышеизложенных моментов, чиновники, стремясь выйти из-под контроля общества, будут пытаться скрыть свои дела, придав им гриф секретности. Следовательно, они будут работать на себя, вместо того, чтобы служить обществу.
Также стоит сказать, что бюрократизм – явление социальное, относится к обществу и неразрывно связан с таким феноменом, как власть (как и бюрократия, об этом я писал выше). Бюрократизм может проявляться в любой власти (в государственной и в негосударственной), при условии, как пишет Протасов, если власть организована по принципу разделения субъекта и объекта власти[16]. Также профессор считает, что «бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе его может быть больше или меньше»[17].
Теперь перейдём к содержанию властно-управленческой деятельности (бюрократии) – государственной службе. Определение термина «государственная служба» излагается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно настоящему действующему Закону под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и её субъектов, а также лиц, замещающих государственные должности[18].
В этом же Законе определены и основные виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и иные виды.
Под государственной гражданской службой понимается служба в государственном аппарате, которая подразделяется на федеральную государственную службу и одноименную службу субъекта Федерации.
Под военной службой понимается служба на воинских должностях в Вооружённых Силах РФ. Под иные виды госслужбы понимается служба в органах правопорядка, по обеспечению безопасности и законности, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Поступить на государственную службу вправе только российские граждане, достигшие 18 лет, дееспособные, владеющие государственным языком РФ[19] (русским) и отвечающие конкретным квалификационным требованиям.
Таким образом, бюрократия становится ядром классического государственного управления. В завершение главы отмечу, что существуют четыре основные разновидности теории бюрократии: марксистская, восточная (азиатская), патримониальная и, наконец, теория рациональной бюрократии, получившая наибольшую разработку и широкое признание в мире, в том числе и в России.
ГЛАВА 2. Веберовская теория бюрократии
§ 2.1 Патримониальная бюрократия
Бюрократия как социальное явление имеет разную разработку в научной среде. Немецкий учёный Макс Вебер выделил две теории бюрократии: патримониальную и рациональную.
Основными источниками этих теорий являются следующие научные труды Вебера: «Хозяйство и общество»; «Парламент и правительство в преобразованной в преобразованной Германии».
Понятие “патримониальный”, как пишет М.В. Масловский, берёт свои истоки из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату[20].
Согласно политической социологии патримониализм – это тип традиционного господства, являющийся производным патриархата[21] (патриархализма, что одно и то же) в первичном его виде. В качестве основного отличительного признака данного вида господства выступает в соответствии с Максом Вебером наличие у господина аппарата управления особого типа, отсутствующего в патриархальных формах господства. Основу патриархального господства составляет традиция, в то время как реализм опирается на войска и управленческий аппарат, которые выступают в качестве орудия личной власти господина, что позволяет ему поступать вопреки традициям.
Иными словами, основным отличительным признаком патримониализма наличие в распоряжении субъекта власти (господина) особого аппарата управления, воздействующего на объект власти (подчинённых), который набирается из числа его личных слуг.
При патримониализме вся полнота административной, военной, судебной власти принадлежала одному господствующему лицу, который мог делегировать часть своих полномочий своим подчинённым (аппарату администрации) для осуществления управления хозяйством. Предоставленные господином привилегии (а их уместно называть так, поскольку по сути полномочия таковыми и были, и доставались они лишь немногим) имели обязательственное содержание, но оно зависело от жизненных обстоятельств. То есть, в условиях патримониального строя чиновники не имеют конкретных обязанностей, получая задания от случая к случаю.
Таким образом, чёткого разграничения компетенций и разделения труда между подчинёнными (чиновниками, служителями) не наблюдалось.
Труд «чиновников» оплачивался, но не постоянным денежным жалованием. Им предоставлялся бенефиций, который представлял собой право на земельный участок, либо право на получения части имущества господина, в качестве вознаграждения за службу.
Делегированные полномочия господин мог аннулировать по своему усмотрению. Как указывают С. Б. Лугвин и Б. Я. Кочетов в своей научной статье, взаимоотношения между господином и «придворными» (подчинёнными) имеют эмоциональное содержание: «назначение управленцев происходило от случая к случаю в связи с решением тех или иных вопросов и всецело зависело от личных симпатий и антипатий правителя»[22]
Если основным источником патриархализма всегда служат традиции, то при патримониализме – это опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, которая позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции.
Таким образом, как пишет Вебер, «существуют две сферы действия господина: действие, материально связанное с традицией; действие, материально свободное от традиции»[23].
Обращаю внимание, что патримониализму присущ традиционный тип господствования, основанный, согласно Веберу, на вере не только в законность, но даже в священность издревле существующих порядков и властей.
Население при данной форме господства (при партимониализме) делится на следующие группы. Во-первых, лично зависимые слуги господина, которые формируют аппарат администрации. Во-вторых, политические подданные, несущие повинности, но сохраняющие личную свободу.
С точки зрения истории, как писал Вебер, патримониальная система была характерна для всех исторических эпох. Так, например, социолог рассматривал феодализм как один из частных случаях патримониализма. В условиях феодализма патримониальность сохранялась в отношениях между феодальным господином и его подданным, в то время как на уровне государства патримониализм отсутствовал.
Отличительной характеристикой феодализма по сравнению с патримониализмом является наличие договорных обязательств взаимного характера между господином и поданным. При этом последние имеют в распоряжении собственные войска. В патримониальном обществе набор войск ведется из числа наемников, рабов или поданных непривилегированного, зависимого сословия. Наличие такой армии обеспечивает свободу патримониальному государю в отказе от традиций. При этом недостатком патримониальной системы является высокая зависимость государя от такого рода армии, способной выйти из-под его контроля. Именно этот фактор обуславливает неустойчивость патримониальная режима. Яркий пример – упадок и падение Римской Империи, где государственной власти был характерен патримониальный строй.