Файл: Реформа электроэнергетики в России.pdf

Задача обеспечения устойчивого баланса между требованиями государства и компаний является передовой в процессе рыночного реформирования электроэнергетики. В связи с этим, для каждого этапа реформ необходимо обосновать состав текущих изменений в системе управления развитием, распределение функций государства и компаний при формировании инвестиционных приоритетов, организации финансирования и реализации проектов, а также механизмов их взаимодействия^[15].

Одним из главных разрабатываемых документов в планах экономического развития Российской Федерации на предстоящие десятилетия является «Энергетическая стратегия России» до 2030 года^[16]. Экономический кризис привел к тому, что большинство компаний, в связи с резким падением доходов, сократили свои инвестиционные программы.

Для более активного вывода отрасли из кризисной ситуации, чем предполагалось, будет реализовываться государственная энергетическая политика: будут созданы необходимые институциональные и нормативно-правовые условия, отлажены механизмы тарифного и налогового регулирования энергетики. К тому же энергетическая стратегия рассматривает произошедший кризис не только как негативный фактор, но и как потенциальную возможность для перехода российского энергетического сектора на ускоренное инновационное развитие. Поэтому на современном этапе не следует говорить о существенных негативных изменениях инвестиционного климата в российской энергетике. К тому же, планируемая либерализация внутреннего рынка электроэнергии, завершить которую предполагалось к 2011-2012 г.г., должна повлиять на привлекательность электроэнергетики и существенно расширить приток частных инвестиций в нее. Пока, на рассматриваемый этап реструктуризации электроэнергетики, основную инвестиционную нагрузку в отрасли несет государство.

Для привлечения крупномасштабных инвестиций в электроэнергетику требуется коренное реформирование отрасли и соответствующая государственная тарифная политика.

Правительством Российской Федерации приняты Основные направления реформирования электроэнергетики, предусматривающие осуществление реформы в отрасли в три этапа.

На первом этапе не проводится полная либерализация рынка электроэнергии, что позволит избежать совмещения двух сложных процессов - реструктуризации предприятий и либерализации рынка. Создается оптовый рынок в объеме продаж до 15% производимой электростанциями энергии, что позволит уже на первом этапе отработать модель конкурентного оптового рынка.

На втором этапе создаются оптовые и розничные рынки электроэнергии. По мере развития рынка и инфраструктуры будет происходить увеличение количества участников рынка. Основой заключения двухсторонних договоров, предоставляющих участникам рынка возможность самостоятельного формирования хозяйственных связей. Наличие эффективной системы регулирования и контроля, созданной на первом этапе, позволит снизить риск перехода к либерализации рынка.

На третьем этапе предполагается создание условий для привлечения значительных инвестиций в капитал предприятий электроэнергетики к устойчивому развитию. С учетом либерализации и демонополизации оптового рынка электроэнергии (мощности) и принципов реформирования электроэнергетического сектора России, контрольная и регулирующая роль государства в сфере экспорта электроэнергии будет заключаться в обеспечении недискриминационного доступа производителей к экспорту, а также организации и осуществления антидемпинговых и антимонопольных процедур.

Перестройка экономических отношений в России начала 1990-х требовала от законодателя должного нормативно-правового регулирования энергетической отрасли. Необходимость перехода России к рыночным отношениям повлекла за собой приватизацию государственных предприятий энергетического комплекса.

Указы Президента Российской Федерации «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» от 14.08.1992 года № 922 1 и «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» от 15.08.1992 № 9232 года определили порядок приватизации предприятий и принципы управления энергетической отраслью. Первым кодифицированным законодательным актом, включившим положения о договоре энергоснабжения, стали Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 года, которые включали отдельную статью о договоре снабжения энергетическими и другими ресурсами. В 1996 году была принята вторая часть Гражданского Кодекса Российской Федерации, которая содержит отдельный параграф, посвященный договору энергоснабжения.

7 мая 1995 года Указом Президента Российской Федерации были утверждены Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года. Основной задачей энергетической политики Российской Федерации на этапе до 2010 года стала структурная перестройка отраслей топливно-энергетического комплекса.

Необходимость государственного регулирования в сфере электроэнергетики, в том числе ценовой ее аспект, привело к тому, что 28 апреля 1997 года был издан Указ Президента Российской Федерации от 28.04.1997 года № 426 «Об одобрении Основных положений структурной реформы в сферах естественных монополий». Этот нормативный акт указывал на необходимость выделения самостоятельных предприятий из субъектов естественных, исходя из экономической целесообразности, кроме того, создание механизма публичности процесса тарифообразования, введение единых для всех правил недискриминационного «доступа к сети», а также совершенствование нормативной базы регулирования в сфере естественной монополии явились целями предстоящего реформирования.

Новой вехой в развитии законодательства об электроэнергетике стало принятие Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и ряда сопутствующих ему иных нормативных правовых актов. Принятые нормативные акты стали отправной точкой реформирования системы государственного регулирования отношений в электроэнергетике и были направлены на рыночные преобразования в этом секторе экономики. Предполагалось, что реформа позволит вывести отрасль из кризиса, а экономику страны избавит от инфраструктурных ограничений роста, о чем упоминалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации в 2007 году.

В 2009 году Правительство Российской Федерации Распоряжением от 13.11.2009 г. № 1715-р утвердило «Энергетическую стратегию России на период до 2030 года», на основании которой сегодня базируется все регулирование отрасли. Целью энергетической политики является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Первый этап включает в себя выход из кризиса и формирования основ новой экономики. В этот период планируется осуществить работы по развитию и обновлению основных производственных фондов и инфраструктуры энергетического сектора, выделить территории и регионы, в которых необходимо обеспечить опережающее развитие энергетической инфраструктуры, стабильной и эффективной нормативной правовой базы и системы государственного регулирования в энергетике.

Второй этап — это этап перехода к инновационному развитию и формирования инфраструктуры новой экономики. На втором этапе должно быть проведено обновление отраслей топливно-энергетического комплекса за счет отечественных технологий, материалов и оборудования. На этом этапе государство планирует ослабить свое участие в развитии энергетического сектора, путем внедрения различных форм частно- государственного партнерства.

Третий этап представляет собой этап развития инновационной экономики. В соответствии с этим основным содержанием этого этапа станет постепенный переход к энергетике будущего с принципиально иными технологическими возможностями дальнейшего развития, с опорой на высокоэффективное использование традиционных энергоресурсов. В этих условиях роль государственного участия в развитии энергетического сектора будет заключаться преимущественно в поддержке инновационных направлений развития энергетического сектора, а также в регулировании и обеспечении устойчивой институциональной среды для эффективного функционирования энергетического сектора. Помимо всего прочего необходимо установить тарифы, которые будут гарантировать инвестиционную привлекательность отдельных секторов. Она должна обеспечиваться прозрачностью, стабильностью и предсказуемостью тарифной политики, проводимой Российской Федерацией.

Глава 2. Особенности антимонопольного регулирования электроэнергетики

2.1. Понятие конкуренции в рамках электроэнергетической отрасли

Рассматривать понятие конкуренции в рамках исследуемой отрасли следует начать с того, что во многих странах мира электроэнергетическая отрасль относилась к естественным монополиям вплоть до девяностых годов прошлого века. На рынке преобладали крупные энергетические компании, которые совмещали такие виды деятельности, как: производство, сбыт и передача электроэнергии, что способствовало законности их монополии в национальных масштабах. Государство же регулировало цены на электроэнергию путём установления тарифов. Основные показатели состояния электроэнергетики в России представлены в Приложении 1.

В конце прошлого столетия стала назревать необходимость перемен в электроэнергетике, когда страны, не имеющие развитого электроэнергетического комплекса, захлестнула волна энергетических кризисов – износ основных фондов. Таким образом, возможность интеграции электроэнергетики в рыночную экономику осуществима лишь при глубоком реформировании отрасли и системы её регулирования^[17].

Можно предположить, что для того, чтобы производитель стал независимым в продаже своей электроэнергии, у него должен быть доступ к инфраструктуре транспортировки электроэнергии, а также возможность устанавливать цены самостоятельно, что являлось прерогативой государства. В законодательстве ряда государств были предусмотрены необходимые для этого нормы, в результате чего начинают появляться свободные рынки электроэнергии, цены на которых устанавливались на основе спроса и предложения^[18].

Безусловно, развитию конкуренции и соответствующего правового регулирования в электроэнергетической отрасли способствовали и другие факторы, например как: рост требований к энергоэффективности и экологической безопасности производства; развитие информационных технологий и средств контроля; увеличение добычи природного газа и снятие в некоторых регионах ограничений на его использование для производства электричества.

Итак, рассмотрев предпосылки и начало перехода к конкуренции в электроэнергетической отрасли, рассмотрим, что она из себя представляет. Конкурентная политика – это особый комплекс последовательных мер, которые осуществляются государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов.

Конкурентная политика ставит перед собой решение определённых задач для достижения обозначенных в понятии целей^[19]:

• улучшение конкурентной среды за счет развития инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка;
• антимонопольное регулирование в целях повышения эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов;
• использование инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.

Стоит также отметить, что существует необходимость разделения конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности; создание условий для местных эне6ргоснабжающих организаций при выходе на оптовый рынок; контроль за недискриминационным доступом к сетям потребителей; предоставление права выбора поставщика и создание условий его реализации.

Перечисленные выше задачи не могут быть решены только рыночными силами без повышения эффективности государственного регулирования. Таковое выражается в следующих функциях:

• во-первых, это мониторинг цен и иных параметров рынка – выявление «провалов» рынка по таким показателям, как цена, качество, свободный доступ;
• во-вторых, это коррекция «провалов» рынка путём пресечения форм поведения, разрушающих рынок;
• и, в-третьих, это создание правил поведения и механизмов их поддержания.