Файл: Публичная власть (Принципы публичной власти).pdf

Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.

Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.

Положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны^[4].

Организация публичной власти справедливо отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.

Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).

В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.

Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.

Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.

Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.

В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.

Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.

В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.

Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.

Изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации <…> что является конституционно-правовым нонсенсом».

В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.

К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.

Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.

Глава 2. Органы публичной власти: понятие, виды, структура и ответственность

Третья статья Конституции РФ объясняет суть понятия органов публичной власти. Данный термин не закрепился в федеральных законах. Ему заменой служит термин "государственная власть". Тем не менее это не отменяет определения самого источника власти - власть при использовании любого термина одинаково должна опираться на наш многонациональный народ. Предполагается единое народовластие - в его основной форме, несмотря на то, что статьи Конституции в реальной жизни соблюдаются не все и не всегда. Главным документом страны народу дано такое право: органы публичной власти, а также самоуправления - основная форма единого народовластия. Все существующие институты и каждое должностное лицо уполномочены волей народа, которая выражается на выборах, придающих власти правомерность и легитимность.

В любой правоприменительной практике, в том числе и судебной, а также в научной литературе термин "органы публичной власти" широко используется, отсюда и вывод: государственная сила вкупе с муниципальным самоуправлением выражают интересы общества, народа Российской Федерации со всеми его национальностями на данном территориальном уровне. Именно поэтому и воспринимается как система. Органы публичной власти представляют оформленную разветвленную структуру, которой принадлежат все средства как местного, так и государственного воздействия на общественность и все протекающие в ней процессы^[5].

Система эта связывает воедино органы разного уровня и разных профилей, решающие государственные задачи соответственно направлению и отрасли, осуществляющие функции самых разнообразных организационных правовых формах государственной деятельности в границах их компетенции. Сюда входят исполнительные органы публичной власти, а также государственной, муниципальные органы и органы местного самоуправления, управляемые государством. В каждый из выше перечисленных органов входят должностные лица, которые наделены властными полномочиями. Например, исполнительные органы публичной власти призваны обеспечивать в полном объеме реализацию государственной политики. А также исполнение всей законодательной базы. Которую принимает представительная власть. Реализуются решения посредством работы правительства, президента и местных властей.

2.1 Действующая власть. Признаки

В Конституционном суде неоднократно использовались формулировки "органы публичной власти РФ", "ее уровни и система", где перечислялись государственные должностные лица. Как действующие органы политической власти. Функции государства реализуются посредством государственного аппарата, то есть, системы взаимосвязанных органов и должностных лиц. Которые осуществляют государственную политику. Что такое органы публичной власти в РФ? Это институциональные элементы, уполномоченные надлежащим образом функционировать, осуществляя одну из форм народовластия. Именно об этом и говорится в статье 3 Конституции РФ.

Структура органов публичной власти создается и действует от имени государства, а порядок деятельности и создания их определяется нормативами законодательства. Каждый из них имеет собственные компетенции, то есть самостоятелен и обособлен, судя по организационным характеристикам, хотя является только звеном одной из составных частей государственного аппарата, а система эта едина. Решения органов публичной власти обязательны к исполнению. Поскольку каждый наделен властными полномочиями и при необходимости может подкрепить требования принудительными силами государства.

Таким образом, определение может звучать так: орган государственной власти - обособленное звено, наделенное совокупностью перечисленных выше признаков, включая властные полномочия, которое действует от имени государства в границах собственных компетенции и в установленном законодательно порядке, осуществляя функции государства. Все органы публичной власти в Российской Федерации собраны в единую систему и работают как единый механизм. Эта система отличается высокой сложностью, а потому классифицируется по разным основаниям.

Органы субъектов Российской Федерации и федеральные органы выделяют по уровню деятельности. Последние включают в себя президента, совет Федерации и Государственную думу (Федеральное собрание), правительство РФ и суды. Государство у нас федеративное. А потому и публичная функция органов власти осуществляется посредством не только федеральных, но субъектных.

Таким образом организована система, которую установили субъекты РФ самостоятельно, основываясь на Конституции (статья 77) и совпадающих принципах организации исполнительных и законодательных властных структур. Есть общие признаки органов публичной власти. О них не можно догадаться. Это присутствие законодательного (представительного) органа и руководителя - высшего должностного лица, исполнительных органов (различные управления, департаменты, министерства, администрация, правительство), а также уставного конституционного суда и мировых судей^[6].