Файл: История развития менеджмента (История управленческой мысли).pdf

Глава 2. Развитие управленческой мысли в дореволюционной России

2.1. Афанасий Ордин Нащокин: его реформы и проекты. Управленческая наука при Петре I и Екатерине II

Ордин-Нащокин исторически считается великим и искусным дипломатом и политиком 17 века. Афанасий Лаврентьевич фигура многогранная и государственная, личность его отмечена огромным количеством посольских дел во времена правления царя Алексея Михайловича.

Афанасий Ордин-Нащокин происходил из скромного дворянского рода города Пскова, но в середине своей жизни получил думский чин боярина. Родился в 1605 году в Псковской губернии. Потомки Нащокина владели некрупными землями в Торопецком и Псковском уездах. Из исторических источников следует, что род Афанасия Лаврентьевича произошел от иммигрировавшего из Италии герцога Величко^[37].

После крещения герцог именовался Дмитрием. Предок сын герцога, Дмитрий участвовал в восстании 1327 года, на котором получил ранение в щеку, после этого прозвали его Нащока. Вследствие древнейшей традиции, прозвище становилось частью фамилии. Потомки Дмитрия Дмитриевича Нащокина приобрели фамилию Ордин-Нащокин, Олферов и Безнин^[38].

Приставка Ордин получилась вследствие увековечивания памяти погибшего под Ордой в 1514 году Андрея Филипповича, предка нашего героя, прозвище которого было Орда. Отец Лаврентий Денисович всегда заботился об образовании своих сыновей. Поэтому Афанасий безукоризненно владел несколькими языками и был обучен многим наукам. Характерными особенностями нашего героя были любознательность, наблюдательностью и упорство.

В 1642 году Ордин-Нащокин был участником договора о границе со Швецией, с этого события начинается его успешная карьера. В 1656 году Афанасий был направлен для подписания мира в Курляндию, а в 1658 – подписал мирный договор со Шведским государством. После подписания договора со шведами, царь удостоил Ордина-Нащокина титулом дворянина. А в 1667 году за Андрусовское перемирие с Польским государством стал боярином. В этом же году Афанасий Лаврентьевич возглавил Посольский приказ, в деятельность входила работа государственного канцлера^[39].

Карьера Ордина-Нащокина продолжалась вплоть до 1671 года, когда вследствие различных доносов он был уволен со службы. Характер и суждения отличались прямотой, твердостью и резкостью, что соответственно образовало круг недоброжелателей. После возвращения в Псков, он был в 1679 году вызван к царю, для участия в мирных соглашениях с Польшей, но к тому времени взгляды его устарели и были признаны неактуальными.

После этого события Ордин-Нащокин постригся в монахи в Крипецком монастыре, а по прошествии года умер. Личность Ордина-Нащокина считается уникальной из-за его жизненных достижений благодаря своим способностям, а не семейным связям^[40].

В феврале 1659 года Алексей Михайлович, поручил Афанасию Лаврентьевичу организацию заграничной новостной почты. Государственное поручение не было выполнено. На самом деле почта была организована в 1665 году деятелем из Голландии Яном ван Сведенем^[41].

Война и проводимые в стране реформы Петром I шли вместе с увеличением роли государственных учреждений. Как отмечают некоторые современные историки, Пётр I не собирался создавать новый государственный аппарат. Он стремился обходиться уже имеющимися органами власти и по мере необходимости вводить некоторые изменения. Но выяснилось, что старая система правления не справлялась с решением тех задач, которые ставил перед государством Пётр I.

Поэтому уже в начале Северной войны появилась потребность привести в соответствие высшие и низшие органы управления. Реформирование шло постепенно, по мере необходимости, от местных (1707-1710) к центральным (1711-1721) органам власти^[42].

Учреждение губерний. В 1707 г. были созданы губернии. Руководить ими стали губернаторы. На эту должность назначались сподвижники Петра. Петербургским губернатором был А. Д. Меншиков; Азовской губернией руководил Ф. М. Апраксин; Сибирской губернией управлял М. П. Гагарин (именно он впоследствии за взятки был публично казнён по приказу Петра I).

Губернатор обладал большими полномочиями. В его руках была административная, судебная и финансовая власть. Губернатор отвечал за сбор налогов, за рекрутские наборы, вершил суд^[43].

Губернии должны были содержать приписанные к ним полки. С тех пор и надолго сохранилось название полков по губерниям, в которых они располагались: Казанский полк, Московский, Ярославский, Нижегородский, Астраханский, Нарвский и т. д. Это привело к ликвидации ряда территориальных и некоторых отраслевых приказов^[44].

Создание провинций и уездов. Власть губернатора распространялась на несколько бывших уездов. Особенностью такого устройства местного управления явилась единообразность, иерархическое подчинение и опора власти на военную силу.

Размеры губерний были огромны. Например, Сибирская губерния включала в себя территорию от Урала на восток, вплоть до Тихого океана. Управлять такими территориями было неудобно. Поэтому губернии разделили на провинции, а те – на уезды.

В результате областной реформы Петра I вместо бывшей «цепочки» подчинения приказ – уезд, появилась новая: приказ – губерния – провинция – уезд. Все местные органы власти были подчинены соответствующему центральному органу – коллегии. Это привело к «разбуханию» местного аппарата управления^[45].

Пётр I был против участия народа и духовенства в органах местного управления (как это было до него в России и, например, в Швеции). Он утверждал, что в уездах «из крестьянства умных людей нет».

Усилилась роль военных в государственном управлении. Это выразилось в том, что военные назначались на гражданские должности. В губернии, провинции и уезды регулярно посылались с проверкой гвардейские офицеры. Они имели широкие полномочия. Любого чиновника за нерадивое исполнение указов они могли «посадить в оковы, на чепи и в железа»^[46] на неопределённый срок^[47].

Реформа центрального управления Петра I. По мере усиления самодержавной власти Боярская дума утрачивала своё значение. Пётр I прекратил пожалование в думные чины, и Дума стала «вымирать». В правление Петра I Земские соборы были забыты.

Правительствующий сенат – это высший правительственный орган власти Русского государства, а позднее – Российской империи, созданный Петром I в 1711 году.

По делам войны царю Петру I часто приходилось отлучаться из столицы. В своё отсутствие он передавал власть доверенным лицам. Указ Петра I о создании Сената был издан в 1711 г. В нем говорилось: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления».

Сенат, в отличие от Расправной палаты царя Фёдора Алексеевича, работавшей постоянно, поначалу лишь в отсутствие царя руководил всей государственной жизнью страны. Число его членов не превышало 10 человек. Ему подчинялись все канцелярии, приказы, губернаторы.

В 1721 г., когда в Петербурге торжественно праздновалась победа России над шведами в Северной войне, Сенат преподнёс царю титул императора. Россия стала именоваться империей. Петра I стали называть также «отцом Отечества», «Великим».

Пётр I придавал большое значение Сенату. Им был написан документ «Должность Сената»^[48], который он сам перерабатывал в течение шести лет. Документ определял, что Сенат – хранитель государственных интересов. Сенат задумывался как коллегиальный орган. Предполагалось соблюдение равенства его членов при решении вопросов. Без общего согласия ни один указ в действие вступить не мог^[49].

В документе прописывалось, насколько серьёзно сенаторы должны были относиться к своему делу: «Никому в Сенате не позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньши же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являться». Пётр I строго определил и порядок поведения сенаторов на заседаниях: «Также съехався, как для сего дела, так в Сенат, лишних слов и болтанья не было... ни о чем ином, только о настоящем говорить. Также, кто станет говорить речи, другому не перебивать, но дать окончить, и потом другому говорить, как честным людям надлежит»^[50].

Для наблюдения за порядком в Сенате была учреждена специальная должность – генерал-прокурор. Генеральный прокурор обязан был сидеть на заседаниях Сената и наблюдать, чтобы сенаторы работали «истинно и ревностно, без потеряния времени». Он также должен был проверять, чтобы принятые решения исполнялись и проводились в жизнь, а «не на столе только дела вершились».

Прокуратуру называли – «око государево». Первым генерал-прокурором Сената стал сподвижник Петра I, человек незнатного происхождения Павел Иванович Ягужинский. Он имел целый штат обер-прокуроров. Подчинялись они непосредственно царю.

В 1717 г. Пётр I определил название центральных органов государственного управления и их задачи. Изданный царем указ гласил: «...Учинены коллегии, то есть собрании многих персон вместо приказов». Коллегии – это органы центральной исполнительной власти. По количеству их было намного меньше, чем приказов^[51].

При этом аппарат приказов окончательно не был уничтожен. Часть из них стали канцеляриями, которыми управляли назначенные начальники. Местные учреждения власти были тесно связаны с коллегиями.

При Петре I существовал Преображенский приказ – это был орган политического сыска. Он подчинялся только царю. Возглавлял его Ф. Ю. Ромодановский. Этот приказ разбирал преступления против царя, церкви и государства.

При Петре I, боявшемся авторитета Русской Православной Церкви, было упразднено патриаршество. Вместо него в 1721 г. создали Духовную Коллегию, которая получила название Святейший Синод. Она подчинялась Сенату.

В истории Русской Православной Церкви начался «синодальный период» (он продолжался до 1917 г., когда во главе церкви вновь встал патриарх). В течение всего этого времени церковная власть подчинялась государственной. Главой церкви считался император. Священников специальным указом обязывали (под страхом наказания и смерти) доносить властям о преступных замыслах и деяниях, в которых покаялись прихожане на исповеди. Так был нарушен веками соблюдавшийся на Руси церковный обряд – тайна исповеди.

Подобно Ивану III, Пётр I издал Указ о престолонаследии. Теперь наследником становился не старший сын, как было раньше, а монарх мог по своему усмотрению передать трон тому, кого он назовёт.

Петром I был создан Кабинет Его Императорского Величества. Во главе его стоял кабинет-секретарь. Им был назначен А. В. Макаров. Кабинет, имевший целый штат подьячих, просматривал деловые бумаги, описывал их и готовил доклады для царя; ведал личным имуществом царя; распоряжался деньгами^[52].

Макаров обладал большим влиянием. Государственные деятели, желавшие скорее и в свою пользу решить дело, прежде всего, обращались к Макарову, ибо от него зависело, как преподнести это дело, просьбу или прошение царю. Все это порождало зависимость крупных чиновников от кабинет-секретаря. Господство чиновников, руководящая роль системы государственных учреждений, отгороженных от общества и его потребностей, называется бюрократией (от франц. bureau – канцелярия и греч. kratos – сила, власть, господство, иными словами – власть канцелярии) ^[53].

Формирование сложной системы государственных учреждений с целой армией чиновников-бюрократов происходило в Европе в период складывания государств Нового времени – абсолютных, т. е. не подотчётных никому, монархий. Образцом абсолютизма стали Франция при Людовике XIV (1643-1715) и Россия от правления Алексея Михайловича до Петра I (1645-1721). Не случайно Алексея Михайловича объявили «царём-солнце» на пару лет раньше, чем Людовика XIV. Для обоих государств было характерно всевластие правителя, опирающегося на мощный бюрократический аппарат, армию и всесильную полицию.

Таким образом, в России Петром Великим был установлен режим абсолютизма. За годы своего царствования Петр создал государство с более совершенной системой управления, сильной армией и флотом, стабильной экономикой. Произошла централизация власти.