Файл: Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности (Местное самоуправление на современном этапе).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление на современном этапе общественного развития и государственного строительства является одним из ключевых социальных институтов. Укрепление государственности, модернизация экономики и общества и, наконец, удовлетворение жизненных нужд каждого человека невозможно без эффективного функционирования этого социального института. Это, в свою очередь, требует его организационного единства, четкого, слаженного, направленного в едином векторе функционирования всех его составных элементов, которое невозможно без развитых организационных отношений.

Соответственно, данные отношения, поддерживая связи между элементами системы местного самоуправления, обеспечивая ее организационную целостность, являются неотъемлемой, жизненно необходимой для этой системы составляющей. Таким образом, нарушение организационных отношений или их низкая эффективность имеет следствием неудовлетворительное выполнение системой своих функций или даже ее дезорганизацию и, соответственно, значительно усложняет или делает невозможным удовлетворение жизненных нужд граждан, что самым негативным образом сказывается и на государстве в целом, подрывая доверие к нему, лишая общественного понимания и поддержки.

Местное самоуправление из-за ряда своих черт (двойственная природа, государственно-общественный характер, роль связующего звена между государственной властью и гражданским обществом, направленность на удовлетворение конкретных нужд многих людей с многообразием их ожиданий, интересов и ценностей) создает «один из самых сложных видов социального управления». Также для системы местного самоуправления, как и для любой другой социальной системы неотъемлемой является организация, ведь «любая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в организации». В свою очередь организационные отношения представляют собой крайне важную составляющую организации, ведь предметом теории организации являются как общие, так и частные закономерности, которые действуют в сложных организационных системах, организационные отношения, то есть закономерности, которые формируют связи и взаимодействия между разными целостными образованиями и их структурными составляющими. Это, а также другие особенности определяют необходимость налаживания организационных отношений, координации, взаимодействия между разными субъектами, обеспечение согласования их интересов, деятельности и т.п.

Для обозначения локального уровня публичной власти в юриспруденции используется понятие «местное самоуправление», под которым понимается осуществление народом своей власти в форме самостоятельного решения непосредственно или через специально созданные органы вопросов местного значения (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее – Закон № 131-ФЗ). Уже в легальном определении данного понятия можно выделить две составляющих местного самоуправления – местное самоуправление населения муниципалитета и местное самоуправление муниципальных чиновников.

Анализ теоретических вопросов, препятствующие развитию непосредственной демократии способны создать почву для совершенствования правового регулирования на местном уровне, что является одним из необходимых условий поступательного развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Для развития институтов непосредственной демократии необходимо расширять политическое участие субъектов в решении вопросов местного значения

Цель работы рассмотреть систему местного самоуправления.

Объект работы – местное самоуправление

Предмет работы - развития местного самоуправления

В работе поставлены следующие задачи:

Рассмотреть история местного самоуправления в России;

Изучить местное самоуправление на современном этапе;

Охарактеризовать структура и систему местного самоуправления;

Выявить тенденции развития местного самоуправления.

Методология и методика научного исследования – выбраны методы сравнительного и системного анализа, а также метод социологический

Методологической базой исследования явились учебная литература по данной проблематике, публикации специальной периодической печати, труды таких авторов как Кибанов А.Я., Одегов Ю.Г., Герчиков В.И., Егоршин А.П., Веснин В.Р., Лукьяненко В.И., материалы Госкомстат РФ, нормативно-правовая и законодательная база.

ГЛАВА 1. ОБЩЕЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1.История местного самоуправления в России

Термин «местное самоуправление» появился относительно недавно в рамках либерального подхода к праву, однако он может быть с рядом оговорок применен для обозначения существовавших в разное время форм участия граждан в решении вопросов местного значения. Если посмотреть на местное самоуправление в России с исторической точки зрения, то можно выделить несколько этапов его развития, которые характеризуются в том числе и взаимодействием с более высоким уровнем публичной власти.

1. Общинное самоуправление. До XVI века осуществление власти на местах не было предметом правового регулирования и регламентировалось в основном правовыми обычаями и традициями. Несмотря на то, что данный период довольно продолжителен и неоднороден, местное самоуправление на данном этапе имело явно демократический характер. Компактность общин и присущий им коллективизм позволяли населению самостоятельно решать местные вопросы – землепользования, охоты, а в некоторых случаях, как, например, в Новгороде и Пскове, даже избирать князя. Характерная для данного этапа форма местного самоуправления – вече, или собрание членов общины (горожан), на котором принимались значимые решения локального характера^[1].

2. Губное и земское самоуправление. Несмотря на тенденции усиления власти монарха и централизации, в период XVII–XVIII веков сохраняются существовавшие формы решения местных вопросов населением самостоятельно.

Формируются и новые формы муниципального управления – губная и земская. На данном этапе от местного самоуправления обособляется система местного управления, которая была представлена лицами, назначавшимися царем (императором), – воеводами, дьяками, подьячими. Важной вехой стало создание Петром I губерний, однако попытка «насадить» западные порядки (ввести магистраты и бурмистерские палаты) успеха не имела. При Екатерине II элемент государственного управления на локальном уровне был значительно усилен, определены формы, в которых осуществлялось управление в городах, – Общая дума, Шестигласная дума, собрание Общества градского (Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 года). Данные формы самоуправления, однако, подходили только для крупных губернских городов^[2].

3. Местное самоуправление пореформенного периода. Важной вехой развития Российского государства стала отмена крепостного права императором Александром II. Освобожденные от крепостной зависимости, крестьяне должны были самостоятельно решать множество местных вопросов, в связи с чем были проведены земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы.

Их основная цель заключалась в децентрализации управления, установлении демократического способа формирования органов власти на локальном уровне и обеспечении финансовой независимости местной власти. В городах самоуправление осуществлялось земствами, а в сельских поселениях – сходами, которые были традиционным средством решения населением вопросов местного значения.

Однако с приходом к власти Александра III многие из проводившихся реформ были свёрнуты, а деятельность земских учреждений была поставлена под контроль центральной власти.

4. Местное управление в советский период. Земская система как «буржуазный пережиток» была ликвидирована после прихода к власти большевиков. Несмотря на то, что на местном уровне декларировалась власть Советов, их полномочия со временем только сокращались, а реальная власть переходила к партийным органам и исполкомам. Конституцией СССР 1977 года закреплялось, что «органами государственной власти в краях, областях, … районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов» (ст. 145). Характерной чертой системы управления в СССР было ее иерархическое построение: районные советы и их исполкомы подчинялись городским, городские в свою очередь – областным и т. д^[3].

Однако в эпоху перестройки были приняты такие значимые для слома системы местного управления акты, как Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР».

5. Местное самоуправление в Российской Федерации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, в качестве одной из основ конституционного строя закрепила местное самоуправление, которое наряду с государственной властью является формой народовластия (ст. 12). Вместе с тем местное самоуправление обособлено в системе управления обществом и государством, оно не тождественно государственному управлению.

За несколько месяцев до принятия Конституции РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления» была фактически прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов. Изменение концепции осуществления публичной власти на местном уровне требовало принятия нового законодательства и подзаконных актов. Первый российский закон о местном самоуправлении был принят спустя почти 2 года после Конституции РФ [1]и вступил в силу в сентябре 1995 года .

Практика реализации данного акта выявила множество проблем местного уровня власти (например, территориальной организации), в связи с чем Указом Президента РФ от 11.06.1997 № 568 основным направлением государственной политики в сфере местного самоуправления было названо завершение формирования нормативно-правовой базы данного института.

1.2 Местное самоуправление на современном этапе

В настоящее время пристальное внимание уделяется такому признаку местного самоуправления, как его самостоятельность. В термине «самоуправление», как и в схожем термине «саморегулирование», упор сделан на самостоятельное, непосредственное решение гражданами на местах вопросов, значимых только для данного муниципального образования, с учетом исторических и культурных традиций. Таким образом, если в государственном управлении подвластные лица рассматриваются как объект управления, то в местном самоуправлении население скорее субъект, чем объект.

Однако некоторые авторы подчеркивают пассивность и инертность жителей муниципалитетов, их слабую мотивацию к самоорганизации, привычку к патернализму и покровительству государства, а также незаинтересованность местных властей в привлечении граждан к решению местных вопросов^[4].

Это дает основания говорить о том, что население дистанцируется от осуществления муниципальной власти. Построение гражданского общества как одна из целей государственного управления подразумевает в том числе вовлечение граждан в решение локальных вопросов, наиболее близких и значимых для них. Поэтому для развития местного самоуправления реализуются многочисленные инициативы, в том числе на общефедеральном уровне.

К примеру, при Президенте РФ уже 10 лет функционирует Совет по развитию местного самоуправления, в состав которого входят не только представители муниципальных образований, но и федеральные министры . На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы по развитию местного самоуправления^[5].

Тем не менее возникает закономерный вопрос о том, не умаляют ли сути местного самоуправления эти инициативы органов государственной власти, которые посредством управленческого воздействия стремятся привлечь местное население к решению вопросов местного значения. Система местного самоуправления характеризуется не только пассивностью местного населения и несколько завышенными ожиданиями, но также и ограниченностью муниципальной автономии (в том числе экономической и финансовой свободы); нечетким разграничением предметов ведения и полномочий между муниципалитетами и регионами; встраиванием местного уровня власти во властную вертикаль и высоким уровнем государственного (федерального и регионального) контроля над деятельностью муниципалитетов.