Файл: Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности (Местное самоуправление на современном этапе).pdf

К примеру, вполне обыденное явление представляет собой передача властных полномочий от органов государственной власти (в первую очередь региональных) органам местного самоуправления.

Нормативную основу деятельности местного самоуправления составляет в настоящее время Закон № 131-ФЗ. За почти 15 лет его действия в закон внесено множество поправок, в том числе весьма значимых. Несмотря на то, что принципы участия федеральных и региональных органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления изменений не претерпели, реальное соотношение сил между местной и государственной властью изменилось. Если в первоначальной редакции ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения относилось чуть более двадцати вопросов, то в настоящее время их перечень превышает сорок, причем нередко вопросы местного значения представляют собой предметы совместного ведения (как, скажем, п. 13.1 ч. 1 ст. 14 – «…участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении»).

Та же самая тенденция прослеживается и в перечне вопросов местного значения муниципального района и городского округа. Муниципальная практика идёт по пути отказа от выборности глав муниципальных образований, чему способствует дополнение ст. 36 Закона № 131-ФЗ новым способом его избрания – «представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса». При этом независимо от способа избрания глава муниципального образования может быть лишен полномочий досрочно вследствие утраты доверия Президента РФ; усилены и публичные требования к главам местных администраций, контракт с которыми может быть расторгнут по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации^[6].

Серьезные изменения внесены в статус контрольного органа муниципального образования (в настоящее время именуется контрольно-счетным органом): отменена возможность его выборности, а принципы деятельности установлены специальным Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В целом же вопросы местного бюджета, межбюджетных трансфертов и муниципальных заимствований были изъяты из компетенции органов местного самоуправления, которые должны руководствоваться нормами Бюджетного кодекса РФ.

К указанному следует добавить проблемы в реализации форм непосредственной демократии на местном уровне. К примеру, публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Закона № 131-ФЗ, во-первых, нередко имеют только рекомендательный характер для органов местного самоуправления, во-вторых, проводятся в неудобное для жителей муниципального образования время или в неудобном месте, в-третьих, зачастую для создания видимости участия общественности и достижения «кворума» в публичных слушаниях участвуют сами муниципальные служащие.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Структура и системе местного самоуправления

Суть местного самоуправления состоит в решении вопросов местного значения, ведь местное самоуправление – это уровень управления для реализации населением своих потребностей. «Данная цель осуществлялась посредством передачи отдельных государственных полномочий федеральными органами власти местному самоуправлению, которая обеспечивалась федеральным законом в направлении расширения прав последних. В основу структуры местного самоуправления был положен выборный принцип, назначение государственными органами не допускалось; местные органы власти могли самостоятельно решать вопросы территориального и финансово-экономического значения^[7]».

Система местного самоуправления (МСУ) имеет ряд свойств, которые могут исследоваться в рамках системного и структурно-функционального подходов. Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, в пределах своих полномочий оно самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление – это также деятельность местных сообществ и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, пределы которой определяются Конституцией и законами.

Сделав вывод, что признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то, с теоретической точки зрения, мы будем правы.

При осуществлении правового регулирования несоответствие юридического значения какой-либо категории сложившемуся научному ее пониманию в принципе допустимо.

Термины и понятия, описывающиеся одни и те же явления, отношения и реалии, в юридической науке, специальной литературе, естественном и законодательном языке нередко имеют неоднозначное толкование. Однако в этом случае их значение должно быть точно установлено для целей конкретного нормативного акта путем определения.

Вообще, понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику статьей Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти^[8].

Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского голову или совет старейшин. Реализация права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

- прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 чел. - на сходе граждан);

- опосредованное

волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксирую ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав. Такая позиция отражена в Федеральном законе № 131 (ч. 5 и 6 ст. 35) .

Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.

При использовании термина «структура органов местного самоуправления» важно не сужать его содержание до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов; например, согласно положению ч. 6 ст. 34 в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. На самом деле, какие бы противоречия ни находили ученые-правоведы, отметим, что структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены: - перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных); - способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями); - компетенция каждого из этих органов; - система взаимоотношений и взаимодействия между ними^[9].

Если погрузиться в практику и рассматривать проблему на местах, то возникают новые вызовы и задачи, которые необходимо решать. Упоминая ранее проблему дотаций, которая указывает нам обратную сторону, то получается, что все взаимодействие натыкается на финансовые и экономические связи между властью на местах и властью на уровне субъекта федерации.

В период, когда просматривается нестабильность жизнедеятельности многих сфер общественной жизни, то данное взаимодействие превращается в поиск и устранение «дыр» в социальной инфраструктуре. В данных условиях начинают проявляться специфические региональные и общероссийские особенности соотношения местного самоуправления, региональной и федеральной власти, но сама система остается незыблемой и зависит только от финансовых и экономических связей, отличая все уровни своей значимости и отдельной системой управления.

Затрагивая отличия, нужно выделить местное самоуправление, как самостоятельную систему, которая все-таки существует, несмотря на существующие проблемы. Во-первых, сам по себе характер власти наиболее приближен к обычным гражданам, которые со своими проблемами идут в местные органы власти и влияют на нормотворческую деятельность, а также бюджетно-финансовую политику отдельного района, который имеет свою специфику. Местная власть также наделена своей муниципальной собственностью, которая используются в решении вопросов местного значения^[10].

В основе построение Российской Федерации лежит национально-территориальный принцип, что дает каждому району и субъекту свою специфику управления, а также свободу в построении системы на местах. Во-вторых, уровень компетенции местной власти в своим районе выше, чем у региональных властей, поэтому имеет место быть передача вопросов федеральной и региональной властей на местный уровень, что также подчёркивает самостоятельность системы в решении многих задач и обязанностей.

В России со своей спецификой территорий всегда требовался контроль над местной властью, т.к. фактически это напрямую влияло на положение дел внутри страны. Нельзя сказать, что это не ограничивает некую свободу для власти на местах, ведь контроль порождает и наказание, которое будет, если не выполнять обязанности и задачи, необходимые для населения.

Если говорить о передачи вопросов с федерального и регионального уровня власти на уровень местный, то контроль как никогда актуален. Например, в каждом районе существуют службы, подразделения, управления, которые подчиняются напрямую к федеральной или региональной власти. Они носят, конечно, не только контролирующую функцию, но и исполнительную, а в этом случае взаимодействие федеральной или региональной власти с местной властью просто неизбежно.

Такое взаимодействие носит равноправное сотрудничество, что подтверждает самостоятельность местного самоуправления.

В-третьих, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» носит решающую функцию к становлению местного самоуправления.

Данный закон рассматривает местное самоуправление как отдельную самостоятельную систему. Усовершенствование механизмов взаимодействия различных уровней власти носит системный характер, что в свою очередь повышает эффективность и решает часть проблем, которые были описаны выше^[11].

Повышение эффективности за счёт изменений даст разграничение полномочий, экономико-правовую диагностику, властнополитический мониторинг, прогнозирование, экономико-социальное и экономико-правовое моделирование, что даёт стимул для развития и использования потенциала различных регионов через строго выстроенную систему местной власти. В свою очередь, это приведёт к повышению благосостояния, налогоплатѐжности населения, а значит и к повышению уровня местного, регионального и федерального бюджетов.

Многогранность механизмов часто зависит от уровня системы местного самоуправления (городской округ, муниципальный район, село, деревня и другие субъекты местного самоуправления). Характер власти на каждом уровне носит свою специфику, но благодаря самостоятельности и локально-территориальному принципу власти, эффективность только повышается.

В-четвертых, автономность и самоорганизованность местного самоуправления в своей совокупности носит решающий характер.

К примеру, на местном уровне существуют выборные должности и органы, институты власти, а также административные и экономические ресурсы для полного функционирования. Экономические ресурсы поступают из регионального или федерального бюджета, т.к. большинство районов – дотационные, но такие ресурсы имеются, хоть и с определенными целями