Файл: Основные направления реформирования местного самоуправления.pdf

Третий этап, октябрь 2003 года – май 2014 года, характеризуется принятием Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», провозгласившего начало эпохи концентрации полномочий у центральной власти.

Четвертый этап, май 2014 года – февраль 2015 года, является периодом реформирования организационных, территориальных и компетентностных основ местного самоуправления после принятия Федерального закона от 27 мая 2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и создания вертикально интегрированной структуры публичной власти в России.

Пятый этап, с февраля 2015 года по настоящее время, отличается реформированием местного самоуправления и углублением административно-экономического влияния центральной власти на различные аспекты деятельности муниципалитетов. При этом важно отметить, что в целом такие преобразования происходят с целью совершенствования стратегического социально-экономического развития территорий муниципальных образований.

Основными причинами реформы местного самоуправления, по нашему мнению, являются низкое качество оказания услуг значительным количеством органов местного самоуправления, неэффективность расходования местных бюджетов при существенной нехватке средств на выполнение органами местного самоуправления своих полномочий.

Даже те существовавшие программы развития поддержки самоуправления со стороны государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, принимавшиеся в конце 90- х - начале 2000-х годов, в целом, не смогли решить проблему полной и качественной реализации муниципальных функций в отсутствие материально-технического оснащения.

По-прежнему низкой остается инициативность, правовая и политическая культура значительной части населения, также не искоренено ментальное понимание, что только централизованная власть, нередко федеральная, сможет решить проблемы местного характера. Это говорит о том, что подчас граждане не воспринимают органы местного самоуправления как органы публичной власти, которые, в первую очередь, должны решать проблемы (вопросы) местного значения.

По этому поводу H.JI. Пешин отмечает, что реформа местного самоуправления влияет на саму его природу. Это ведет к тому, что мы можем наблюдать искусственный процесс создания самоуправления государственной властью, а не естественное развитие самоуправления. При этом следует понимать, что все это ведет к принятию государственных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления, чем к объективному выполнению естественных функций самоуправления по решению вопросов местного значения.

Как справедливо считает В.И. Васильев, основы местного самоуправления, заложенные в Конституции Российской Федерации, в жизни создали такую конструкцию, при которой произошло отделение самоуправления от государства, но и нередко государства от самоуправления, оставив его один на один с финансово-экономическими проблемами.

Однако нельзя однобоко оценивать ситуацию в реформе местного самоуправления, выделяя только проблемные моменты. Так, в утвержденной в конце 2008 года Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года127 местному самоуправлению отводится роль важнейшего ресурса в дальнейшем развитии государства. Неотъемлемым принципом такого развития является необходимость стимулирования местного самоуправления, создание комфортных условий для его деятельности и стратегическое планирование развития территорий.

Главной отличительной чертой реформы в рассматриваемой сфере является углубление начал демократии в организации самоуправления посредством:

• развития государства как демократического, основанного на принципах федерализма;
• всестороннего и прямого участия местного населения в решении конкретных вопросов развития территорий;
• распространения принципов гражданского общества на данном уровне.
• Целью проведения реформы, как это неоднократно заявлялось высшим руководством страны, является деятельное участие населения в местном самоуправлении, повышении роли органов местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения.

Развитие законодательной базы по вопросам местного самоуправления в 2014 – 2015 гг. внесло определенные коррективы в правоприменительную практику.

Глава 2. Перспективные направления реформирования местного самоуправления на территории РФ

2.1. Основные направления реформ органов МСУ

24 апреля 2017г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее–Совет) провел специальное заседание на тему: «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы».

Заслушав выступления представителей органов государственной власти и местного самоуправления Московской и Нижегородской областей, Ставропольского края, специалистов и ученых, Совет констатирует следующее.

Поводом для проведения специального заседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления(далее – МСУ) из ряда регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактической ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений,что объясняется авторами реформы необходимостью повысить эффективность государственного управления и инвестиционную привлекательность территорий.

По мнению Совета, цели повышения инвестиционной привлекательности территорий и эффективности управления ими не соответствуют предназначению и сущности местного самоуправления как формы осуществления населением своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, важнейшего института согласования интересов населения и бизнеса во благо именно населения.

Практика укрупнения муниципалитетов с созданием огромных городских округов, включающих обширные сельские территории и лесные массивы, в последние годы имела место в отдельных регионах страны (Магаданской, Калининградской, Свердловской областях, Ставропольском крае). Подобные решения носили характер местного управленческого «творчества» и вызывали в целом отрицательную реакцию в экспертном сообществе. Соответствующие законопроекты не поддерживались Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и Комитетом по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы.

С принятием Федерального закона от3апреля2017г.№62-ФЗ (далее-Закон №62-ФЗ),вносящего изменения в Федеральный закон от6октября2003г. №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее-Закон №131-ФЗ),практика преобразования муниципальных районов в городские округа фактически легализуется.

Закон №62-ФЗ устанавливает новый вид преобразования муниципальных образований-объединение всех входящих в муниципальный район поселений в единый городской округ, после чего упраздняются поселенческие органы местного самоуправления, а поселения и сам муниципальный район-утрачивают статус муниципальных образований. Из трех основ системы местного самоуправления у поселений изымаются все три: и территория, и полномочия и бюджет. Для реализации предлагаемого нового вида преобразования обязательность голосования непосредственно населения заменяется на голосование депутатов муниципального представительного органа.

Тем самым Закон №62-ФЗ фактически упраздняет поселенческий уровень, определенный частью 1 статьи131 Конституции Российской Федерации в качестве исторически сложившейся, традиционной основы местного самоуправления, а также противоречит тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, внесенные Законом №62-ФЗ изменения приводят к разрушению двухуровневой системы местного самоуправления, являющейся одним из важнейших достижений реформы местного самоуправления 2003г.

По мнению Совета, модель, предполагающая исключение поселенческого уровня из системы местного самоуправления, является, по существу, фиктивной формой организации местного самоуправления в муниципальном образовании (городском округе),органы которого фактически не будут подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа, а депутаты – представители поселений ввиду своей малочисленности(по нормам представительства)в составе представительного органа городского округа не смогут оказывать значимого влияния на принятие решений в интересах избирателей, в том числе в части распоряжения средствами окружного бюджета.

Законом №62-ФЗ предусматривается возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе и сельских), не имеющих достаточного уровня урбанизации, утвержденных генеральным планом перспектив развития именно как городского поселения, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения. Помимо отсутствия логики неясны и задачи, для решения которых образуется такой городской округ.

Закон №62-ФЗ является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия (статья3 Конституции Российской Федерации).

Вопреки требованиям ст. 12 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления и его невхождении в систему органов государственной власти, предлагаемая законопроектом одноуровневая модель местного самоуправления, по существу, подменяет местное самоуправление на основном, поселенческом уровне, управленческим придатком государственной власти региона.

При квази-муниципальном характере власти нового городского округа окончательное решение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональных органов власти.

Совет поддерживает мнение специалистов и представителей научной общественности, что такая реформа фактически превращает МСУ в исполнительную власть.

Кроме того, упразднение поселенческого уровня МСУ несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства государства.

Несмотря на то, что содержащиеся в Законе №62-ФЗ новации предусматривают кардинальное изменение базовых принципов организации российского местного самоуправления, до момента их принятия они не обсуждались ни в Государственной Думе, ни в Правительстве Российской Федерации с участием ученых и специалистов, как не было и их общественного обсуждения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы (письмо от 22февраля 2017г.) и Правовое управление Аппарата Совета Федерации (письмо от27марта 2017г.) в своих официальных заключениях обратили внимание на грубые процедурные нарушения при принятии Закона №62-ФЗ,но при голосовании они тоже не были учтены.

В частности, в процедуру принятия указанного законопроекта на этапе второго чтения были внесены поправки, кардинально меняющие его концепцию, что, к тому же, недопустимо исключило органы государственной власти субъектов Российской Федерации из процедуры участия в его обсуждении (направлении на него официальных отзывов, предложений и замечаний).

По мнению Совета, Закон №62-ФЗ значительно ослабляет систему местного самоуправления Российской Федерации. Но несмотря на заключение Совета (от 31 марта 2017г.) с просьбой его отклонить, ни Государственной Думой, ни Президентом Российской Федерации позиция Совета, к сожалению, не была учтена.

С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и права граждан на его реализацию Совет рекомендует детально проработать и осуществить дополнительное правовое регулирование следующих важнейших блоков проблем:

1. Критерии формирования городских округов

Отсутствие в федеральном законодательстве концептуальных основ формирования городских округов влечет неопределенность в территориальном устройстве местного самоуправления, что позволяет подстраивать его под удобство руководства субъектов Российской Федерации.

В частности, отсутствие законодательных критериев преобразования муниципального района в городской округ (городская система расселения и структура хозяйства, протяженность, генеральный план, объективные экономические, социальные, инфраструктурные и другие предпосылки) в ряде субъектов Российской Федерации уже позволили включить в состав городских округов преимущественно сельские, лесные и сельскохозяйственные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга в десятках километров.