Файл: Органы местного самоуправления (Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении).pdf

Статья  12  Конституции  РФ  закрепляет  положение  о  том,  что  органы  местного  самоуправления,  а  это  опорное  звено  местного  самоуправления,  не  входят  в  систему  органов  государственной  власти.  Их  структура  определяется  населением  самостоятельно  (ст.  131  Конституции  РФ)^[14].  Формально  гарантии  организационной  самостоятельности  обеспечены  Федеральным  законом  от  28  августа  1995  г.  №  154-ФЗ  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»,  Федеральным  законом  от  06.10.2003  №  131-Ф3  «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской  Федерации»,  где  закрепляется  недопустимость  назначения  должностных  лиц  местного  самоуправления  органами  государственной  власти  и  государственными  должностными  лицами. 

Отсутствие  официального  толкования  ст.  12  Конституции  РФ  позволяет  отдельным  членам  муниципального  сообщества,  в  первую  очередь  главам  муниципальных  образований,  рассматривать  «положение  о  невхождении  органов  местного  самоуправления  в  систему  органов  государственной  власти  предполагает  право  муниципалитетов  действовать  вне  связи  с  государственными  органами,  не  принимать  во  внимание  рекомендации  федеральных  и  региональных  властей  и  т.  д.».  При  этом  нередко  под  этими  толкованиями  прикрывается  профессиональная  некомпетентность,  управленческая  несостоятельность  руководителей  муниципалитетов.  Государственные  органы,  в  свою  очередь,  добиваясь  выполнения  плана  развития  субъекта  федерации,  обращаются  с  муниципальными  образованиями,  оставляя  без  внимания  конституционные  положения. 

Очередная  муниципальная  реформа  может  привести  к  новому  пониманию  конституционных  норм  о  местном  самоуправлении,  в  том  числе  и  ст.  12  Конституции  России^[15]. 

Вместе  с  тем,  определение  места  муниципальных  властей  в  системе  государственной  власти  не  может  быть  подменено  понятием  «публичная  власть».  Автор  подчеркивает,  что,  как  и  государственная,  так  и  муниципальная  власть  представляют  собой  формы  публичной  власти.  Государство  и  местное  самоуправление  —  это  социальные  институты,  основное  назначение  которых  состоит  в  регулировании  общественных  отношений.  Институт  самоуправления  возникает  в  определённый  период  и  справляется  со  стоящими  задачами  в  этой  области.  По  мере  усложнения  общества,  как  объекта  регулирования,  появляется  потребность  в  усилении  механизма  регулирования,  возникает  государство^[16].

Представляется,  что  до  настоящего  времени  происходит  сложнейший  процесс  по  перераспределению  функций,  организационной  структуры,  финансов  между  субъектами  регулирования:  государством  и  местным  самоуправлением. 

Российское законодательство о местном самоуправлении постепенно расширяет сферу действия своих собственных нормативных актов, заставляя региональных законодателей перейти от принятия всеобъемлющих законов о местном самоуправлении к законам по некоторым вопросам местного значения.

Это способствует увеличению неопределенности относительно функциональной цели местного самоуправления, размывает поле ответственности муниципалитетов перед государством и населением и волю регионального законодателя исчерпывающим образом регулировать вопросы местного значения. Исследователи видят один из способов решения этой проблемы путем расширения сферы регулирования структуры местного самоуправления в субъекте, отдельном от федерации. Плохое исполнение государственных полномочий может также привести к роспуску представительных органов или отставке главы муниципалитета, независимо от того, как решаются местные проблемы^[17].

  Таким  образом,  выполнение  государственных  полномочий  ставится  выше  реализации  функций,  ради  которых  они  создавались,  и  служит  проводом  изменения  структуры  и  системы  органов  местного  самоуправления.

Автор  полагает,  что  сохранение  полномочий  органов  власти  муниципалитетов  и  населения  муниципального  образования  в  выборе  системы  органов  местного  самоуправления  и  определения  их  полномочий,  представляется  наиболее  оптимальной  моделью  взаимоотношений  государственной  власти  и  местного  самоуправления,  когда  предлагается  постепенное  укрепление  самостоятельности  органов  местного  самоуправления  в  рамках  внутригосударственной  децентрализации  как  составной  части  системы  государственных  органов.  Такой  подход  позволил  бы  снизить  существующее  до  сих  пор  напряжение  между  государственными  органами  субъектов  федерации  и  органами  местного  самоуправления  относительно  распределения  между  ними  полномочий,  ресурсов,  ответственности. 

Создавая  новые  правовые  институты,  призванные  вести  поиск  дополнительных  способов  изучения  и  учёта  мнений  жителей  муниципальных  образований  в  процессе  принятия  управленческих  решений,  федеральному  и  региональному  законодателю  следует  неукоснительно  соблюдать  Конституцию  Российской  Федерации^[18].

Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации. Так, граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления^[19].

По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в местные органы власти, а также равный доступ к муниципальным услугам. Они имеют право обращаться в местные органы власти и к местным чиновникам.

В свою очередь, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны предоставить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека и гражданина, а также предоставить гражданам и другую полную и достоверную информацию о деятельности местных органов власти.

Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта Российской Федерации не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы избирательного права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», прилагаемом к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»^[20].

Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправлению по определенным основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.

Местные органы власти формируются с некоторыми трудностями. Одна из этих причин - недостаточная ассимиляция населением негосударственного характера этих органов^[21].

Поэтому для того, чтобы муниципальные органы власти могли выполнять свои функции наиболее эффективным образом, необходимо бороться с правовой неграмотностью населения, что связано с отсутствием навыков общественной инициативы. Прежде всего, «местное освещение» должно решаться самими местными властями, так как решить эту проблему будет намного проще снизу. Но государственные органы должны оказать всю необходимую поддержку в этом вопросе.

Поэтому Конституция Российской Федерации выделяет отдельную главу, посвященную вопросам местного самоуправления, в которой рассматриваются только наиболее важные положения, с точки зрения законодателя (принципы некоторых прав граждан в сфере местного самоуправления).

ГЛАВА 2 СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Понятие современной системы местного самоуправления в России

Система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Система включает в себя упорядоченные элементы, и применительно к определенному виду и уровню муниципального образования число этих элементов может отличаться.

В системе местного самоуправления Российской Федерации можно выделить несколько подсистем и элементов. В эту систему включаются^[22]:

• формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
• представительный орган муниципального образования;
• глава муниципального образования;
• глава местной администрации;
• местная администрация;
• территориальное общественное самоуправление;
• межмуниципальное сотрудничество.

На некоторых уровнях местного самоуправления, естественно, все элементы данной системы нельзя найти.

Так, применительно к муниципальному образованию-поселению с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек следует отметить отсутствие представительного органа. Но зато в таких муниципальных образованиях серьезные права приобретает сход жителей, поскольку через эту форму непосредственной демократии реализуются полномочия представительного органа муниципального образования^[23].

В зависимости от населения, территории, масштабов хозяйственной деятельности, структура исполнительных и распорядительных органов коммуны может радикально варьироваться. В поселении с несколькими сотнями жителей вся администрация может состоять из начальника, его помощника и бухгалтера. В большом городском округе, а тем более в мегаполисе - городском округе с несколькими сотнями тысяч или миллионами жителей, местная администрация состоит из нескольких десятков единиц, в том числе большого числа работников общины.

В целом особенности элементов системы местного самоуправления в России представлены ниже.

2.2 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении

Их также называют формами прямой демократии и позволяют жителям осуществлять свое право на местное самоуправление, решать местные проблемы напрямую, без посредничества местных властей и должностных лиц (конечно, многие организационные вопросы, связанные с референдумами, решаются с их помощью). Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местной автономии в Российской Федерации» разделяет формы прямой демократии на две категории^[24]:

а) те, с кем население принимает окончательное решение. В науке о конституционном и муниципальном праве часто все эти возможности иногда называют императивными формами прямой демократии;

б) которые позволяют органам местного самоуправления и должностным лицам раскрывать мнение населения по конкретному вопросу муниципальной жизни, чтобы учитывать это мнение при разработке (окончательной доработке) своих решений - эти возможности называются консультативными формами прямой демократии.