Файл: Органы местного самоуправления, на примере исследования нормативного обеспечения управления в сфере общественного транспорта (на примере г. Перми).pdf

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Структура органов местного самоуправления

Основные черты органов местного самоуправления различных стран имеют общую типовую структуру, исключение составляет лишь немногих государств.

С начала 20-х годов прошлого столетия набирает обороты так называемый четырехступенчатый тип муниципального строя. В Европе же отказались ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.

Выбор между различными вариантами публичной структуры местного самоуправления той или иной административно-территориальной единицы, зависел не только от местного населения, но и в большей степени от культурно-исторического и социально-экономического образа жизни местного сообщества, учитывая имеющийся у него опыт, затрагивающий решение вопросов своей жизнедеятельности через самоорганизацию и самоуправление.

В своей работе «Основы городского хозяйства» Л.А. Велихов^[15] указывает, что «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, это основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно». В этой связи данный автор выделяет следующую ступенчатую схему:

1. муниципальный избирательный корпус как база;
2. вышедший из его лона, распорядительный совет;
3. исполнительный орган;
4. должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны»^[16].

Исторически, выделяются наиболее устойчивые элементы местных органов самоуправления, к ним относятся:

• представительный орган;
• местная администрация;
• высшее должностное лицо муниципального образования.

Все перечисленные элементы в совокупности составляют структуру местного самоуправления.

Термин «структура» применяется во многих отраслях повседневной жизни, но при этом законодательного закрепления указанного термина нет.

В общем понимании термин «структура» можно рассматривать, как внутреннее устройство, пространственное строение чего-либо.

Таким образом, если с этой точки зрения рассматривать структуру органов местного самоуправления, то такую структуру следует рассматривать как внутреннее устройство данных органов.

Осуществление деятельности местного самоуправления не представляется возможным без специально - уполномоченных структурных единиц - органов, которым местное население доверило решать местные вопросы.

Федеральный закон N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[17], принятый в 2003 году способствовал довольно весомым структурным изменениям органов местного самоуправления. Этот закон внес не только изменения, касающиеся структуры муниципальных органов, изменения также коснулись и способов, посредством которых происходит наделение их теми или иными полномочиями, а также установил порядок их формирования.

Ранее действующий Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливал, что обязательным органом, входящим в структуру местного самоуправления, является представительный орган.

Законодатель в действующем, в настоящее время законе 2003 года, исходит из общих принципов разделения властей и разделяет общее руководство местных органов власти на исполнительную и законодательную властную структуру.

В этой связи, устанавливается, что структура местного самоуправления должна состоять из:

• главы муниципального образования;
• исполнительно-распорядительного органа;
• представительного органа;
• отраслевого (функционального) и территориального органов местной администрации.

Таким образом, учитывая законодательство Российской Федерации, под структурой органов местного самоуправления следует понимать такую систему, в которой входящие в неё органы местного самоуправления имеют самостоятельный статус относительно друг друга, и осуществляют свои полномочия на территории отдельного муниципального образования.

Еще раз следует подчеркнуть, что согласно ФЗ № 131 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Можно выделить определенные критерии отнесения органов муниципалитета, как структурных единиц, и входящих в систему местного самоуправления территориальных единицы, к органу управления муниципальным образованием:

• данный орган власти формируется посредством волеизъявления населения территориальной единицы на муниципальных выборах, либо через избрание депутатов представительного органа, либо образован представительным органом власти;
• орган должен быть указан в Уставе территориальной единицы как входящий в структуру органов муниципалитета;
• Уставом должны быть определены наименование органа, способ и порядок формирования, полномочия, установлен порядок подотчетности и подконтрольности, а также ряд других вопросов, касающихся организации и деятельности этого органа, что в совокупности позволяет данному органу осуществлять самостоятельную деятельность, и принимать решения в рамках установленных полномочий;
• данный орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями, в части решения вопросов местного значения.

Из этого следует, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно отнести к органам местного самоуправления.

Статья 131 Конституции РФ «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» означает, что такой законодательный подход, определяющий участие населения в формировании структуры муниципальных органов, обуславливается учетом исторических и иных местных традиций.

В связи с большой территорией нашего государства местные традиции имеют разнообразные формы и отличаются своим многообразием. Примером такого многообразия форм может служить казачьи сходы, для избрания городского головы или совета старейшин.

Таким образом, учитывая вышесказанное, структура местного самоуправления представляет собой следующее:

1. структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

В состав администрации муниципального образования, как правило, входят структурные подразделения и их территориальные органы. Функции и задачи органов, входящих в состав администрации, регламентируются отдельными положениями, приказами, инструкциями и т. д.

В этой связи рассмотрим структуру местного самоуправления на примере городского округа Сызрань. В составе администрации действуют следующие структурные подразделения:

а) Комитеты:

• по строительству и архитектуре;
• жилищно-коммунального хозяйства;
• имущественных отношений;

б) Управления:

• финансовое;
• экономического развития и инвестиций;
• по потребительскому рынку;
• правовое;
• по общественной безопасности, делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, и ликвидации последствий стихийных бедствий;
• культуры;
• по молодежной политике и туризму;
• физической культуры и спорта;
• семьи, пеки и попечительства;
• по информационно-аналитической работе и связям с общественностью.

в) Отделы:

• экологии и природопользования;
• общий;
• муниципальной службы и кадров;
• архивный;
• по работе с обращениями граждан;
• охраны здоровья и образования населения;
• централизованных закупок;
• мобилизационный;
• бухгалтерского учета;
• контрольно-ревизионный.

г) Сектора:

• контрольной службы;
• секретного и мобилизационного делопроизводства;
• по защите информации.

2.2.Полномочия органов местного самоуправления

Переходя к вопросу о полномочиях органов местного самоуправления, следует еще раз сказать, что в систему данных органов входят: глава муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган, представительный орган и также могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Представительный орган, представляет собой выборный орган местного самоуправления, который наделен правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

В приведенном определении можно выделить два основных аспекта.

Во-первых, представительный орган наделен полномочиями в принятии решения, касающихся местных вопросов.

Во-вторых, решение принимаемые представительным органом местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, органами государственной и муниципальной власти, в пределах территории муниципального образования. В этом проявляется универсальность компетенции представительного органа местного самоуправления.

К исключительному ведению законодательных органов местного самоуправления отводят перечень вопросов:

• на основании устава городских округов и поселений, органы местного самоуправления наделяются правом в принятие общеобязательных правил и норм по управлению муниципальным образованием;
• утверждать местный бюджет, а также отчет об его исполнении;
• утверждать программы развития муниципального образования, а также утверждать отчеты об их исполнении;
• законодательно устанавливать местные налоги и сборы;
• утверждение порядка управления распоряжения муниципальной собственностью;
• осуществлять контрольную деятельность за работой иных органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотренную уставом муниципального образования^[18].

Представительный орган власти местного самоуправления выполняет более ответственные функции и поэтому к нему предъявляются более жесткие требования, по сравнению с другими муниципальными органами.

Такой подход обуславливается важностью деятельности представительного органа и по этой причине он в обязательном порядке является выборным, то есть формируется посредством всеобщего голосования гражданами.

Подтверждением этого также является тот факт, что представительный орган может принимать решения местного характера только коллегиальным способом.

Глава муниципального образования наделяется полномочиями необходимыми для решения местных вопросов, на основании и в соответствии с уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования наделяет правом Главу местного самоуправления входить в состав представительного органа местного самоуправления, а также председательствовать на заседаниях.

Представительный орган муниципального образования относящимся к его компетенции вопросам принимает решения, которые устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории отдельно взятого городского округа. Решения представительного органа принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов. В том случае, когда глава муниципалитета исполняет полномочия председателя представительного органа с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений, как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам по организации работы местной администрации, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования.