Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Рассматривая местное самоуправление как основу конституционного строя России, необходимо говорить о следующем. В Конституции РФ местное самоуправление как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве нашел свое отражение в Главе 1, которая называется «Основы конституционного строя». Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации яв­ляется ее многонациональный народ. В ст. 3 Конституции РФ, местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, включающие в себя представительные, исполнительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации, иные органы и должностные лица. Теоретический и сравнительный анализ конституционного закрепления местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что оно представляет собой форму публичной власти, власти народа в виде децентрализации государственного управления.

Но основной здесь является ст. 12 Конституции РФ, в которой содержится чрезвычайно важные положения о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочия между уровнями публичной власти и тер­риториальной юрисдикции административных органов. Так, на­пример, в условиях федеративного российского государства, государственная власть представлена на уровне Федерации и субъектов Федерации, а местная власть на уровне муниципальных образований.

Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения, но дополняют систему публичного управления.

Самостоятельность органов местного самоуправления в ре­шении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. Статьи 130 и 132 Конституции РФ содержат указание на некоторые из вопросов местного значения. Гораздо более полный их перечень содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.

Согласно ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[14] население имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения на всей территории Российской Федерации и не может быть лишено этого права по решению органов государственной власти или по своей воле.

Российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления население, которое осуществляет решение вопросов местного значения либо самостоятельно, путем проведения выборов, референдумов и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а также через выборные и иные органы местного самоуправ­ления.

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Российским гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право на обращение в органы местного самоуправления.

Необходимо добавить, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Например, граждане Белоруссии, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право участвовать в выборах депу­татов и иных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных запретов на ограничение прав местного самоуправления.

Право населения на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом нужно понимать, что право на осуществление местного самоуправления не является правом человека и гражданина, такого субъективного права личности не содержит гл. 2 Конституции РФ. Соответственно, речь идет о специфическом праве, принадлежащем всему населению муниципального образования, а не отдельным его представителям. Следовательно, нужно различать права граждан в сфере местного самоуправления и право населения на местное самоуправление: последнее реализуется через первые. Так, население осуществляет местное самоуправление посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, обращаясь в органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями, исполняя обязанности по замещаемым должностям муниципальной службы, и т.д.

Таким образом, право на местное самоуправление реализуется населением фактически через реализацию субъективных политических прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления.

Смысл ст. 12 Конституции РФ не в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее. Это означает лишь, что для муниципальной власти определено свое поле деятельности, свои полномочия и строго определенные функции в государстве.

Власть самоуправляемых территорий есть власть подзаконная, и действует она в порядке и пределах, установленных федеральной и региональной властями.

Подзаконность — вот главная черта местного самоуправления, что и отличает его от власти государственной. На это обстоятельство обратил внимание еще в 20-х годах русский ученый Л. Велихов: «Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление есть власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью». В этом своеобразие и суть природы местного самоуправления^[15].

Одновременно местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления населением является необходимым элементом конституционной ор­ганизации власти в государстве. Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, например, в пользу органов государственной власти, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы государственной власти не могут присваивать себе полномочия органов местного самоуправления.

Следует отметить, что отказ гражданина от участия в муниципальных выборах или неучастие в какой-либо иной форме осуществления местного самоуправления не означает его отказа от права на осуществление местного самоуправления, так как это право принадлежит всему населению муниципального образования.

Понимание местного самоуправления как формы народовластия как бы венчает собой все другие подходы и делает совокупность знаний о феномене местного самоуправления завершенной. Такое понимание местного самоуправления наиболее точно и полно характеризует местное самоуправление на современном этапе раз­вития этого института публичной власти во всем мире.

Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия опирается на другие существующие подходы к пониманию сущности местного самоуправления, прежде всего основывается на понимании местного самоуправления как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Как мы уже говорили, население реализует свое право на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как одну из форм реализации народом, принадлежащей ему власти.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев выделяют следующие основные черты,^[16] характеризующие местное самоуправление и его место в системе народовластия:

1. местное самоуправление имеет свой субъект;
2. местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством;
3. местное самоуправление имеет свой объект управления;
4. самостоятельность местного самоуправления;
5. ответственность местного самоуправления;
6. местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;
7. местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций.

Как показало исследование местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление предназначено для реализации не только местных, но и важных государственных задач и функций. При этом реализуются в масштабах всей страны права и законные интересы человека и местного сообщества, потребности общества и государства, обеспечиваются взаимодействия институтов гражданского общества.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами. В законодательстве трактуется состав нормативных правовых систем, все без исключения содержат указания на Конституцию и Уставы. Предмет «конституционного» регулирования совпадает с предметом уставного регулирования.

Глава 2. Основные проблемы развития местного самоуправления

2.1. Проблемы реализации местного самоуправления в Сальском районе

На данный момент в Ростовской области все больше и больше возникает интерес к опыту формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений, которые включены в состав соответствующих районов. Поэтому в рамках выпускной квалификационной работы, на наш взгляд, вопрос о формировании представительных органов муниципальных районов Ростовской области из депутатов и глав поселений требует особого внимания.

Как известно, статьей 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[17] предусмотрено несколько способов формирования представительных органов муниципальных районов. Первый способ – это непосредственное участие самого населения всего муниципального района в муниципальных выборах. Второй способ заключается в делегировании представителей соответствующих поселений, которые включены в состав данного муниципального района. Но, необходимо обратить внимание на то, что в Ростовской области способ участия самого населения муниципального района в муниципальных выборах применяется наиболее часто. Однако, этот способ, как правило, влечет за собой ряд недостатков, самыми значимыми из которых являются частые конфликты и некоторое непонимание при взаимодействии органов местного самоуправления самого муниципального района и органов местного самоуправления соответствующих поселений, которые входят в состав данного муниципального района. Зачастую, такие недостатки проявляются просто из-за того, что органы муниципальной власти поселений, при осуществлении своей деятельности, находятся в подчиненном положении от органов муниципальной власти соответствующего муниципального района.

Именно поэтому в практике муниципального управления опыт формирования представительного органа муниципального района из депутатов и глав поселений, которые входят в состав данного района, привлекает к себе пристальное внимание. Так, например, данная система формирования представительных органов муниципальных районов из депутатов и глав поселений уже использовалась в некоторых регионах Российской Федерации, таких как Тюменская область, Республика Татарстан, Ставропольский край, Республика Бурятия и Республика Тыва^[18].