Файл: Структура органов местного самоуправления и оценка их деятельности..pdf

Принцип удовлетворения потребностей населения заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организации, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб. Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, обеспечивать население услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном образовании, развивать сеть муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, обеспечивать строительство, эксплуатацию и ремонт систем энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, а также снабжение топливом, утилизацию и переработку бытовых отходов, организовывать транспортное обслуживание населения и т.п.

Сочетание отраслевого и территориального управления определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории муниципального образования. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы управления. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные, хозяйственные системы, расположенные на данной территории, связанные общими интересами социально-экономического развития для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к особенностям и возможностям соответствующих хозяйственных систем.

Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и направленностей формирования местной власти. Принципы являются теоретической базой создания муниципальных образований и дают возможность узнать суть местного самоуправления, его характерные особенности и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим идеям и началам. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, содействуют сохранению преемственности в становлении институтов местного самоуправления. [22]

Нормативно-правовая база местного самоуправления

Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы, к которым теперь относится РФ, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

Европейская хартия о местном самоуправлении устанавливает основы организации местного самоуправления, в том числе отделение местного самоуправления от государственного, государственной гарантии для местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления была разработана Советом Европы, и в настоящее время принята всеми странами-участницами Совета Европы, кроме Андорры, Монако и Сан-Марино, где маленькая территория не позволяет отделить государственное управление от муниципального. [1]

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне.

К нормативно правовым-актам федерального уровня относятся:

1. Конституция РФ
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления;
3. Указы Президента РФ;
4. постановления палат Федерального Собрания РФ;
5. постановления Конституционного Суда РФ.

Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местного самоуправления признается и гарантируется в РФ. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. [30]

Местное самоуправление регулируется также рядом федеральных законов, посвящённых отдельным отраслям правоотношение: Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Арбитражно-процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Лесной кодекс, Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, Трудовой кодекс, Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Федеральный закон от 21.11.2011 года №323-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.09.2015) "Об основах охраны здоровья граждан в РФ», Федеральный закон от 25.07.2002 года №73-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», Федеральный закон от 07.12.2011 года №416-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О водоснабжении и водоотведении". [5]

Статья 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ говорит о том что, правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. [3]

На уровне субъектов РФ определяется более конкретное содержание местного самоуправления с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражается в конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов РФ. [29]

Следующим уровнем муниципально-правового регулирования является местное нормотворчество. Каждое муниципальное образование принимает устав, который разрабатывается им самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным (выборным) органом местного самоуправления или населением непосредственно (над проектом работает инициативная группа). [3]

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.

В уставе отражаются следующие положения:

• наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики;
• вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
• формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
• структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;
• виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
• основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• условия и порядок организации муниципальной службы;
• экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
• вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами России и законами субъектов РФ.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Такая норма закреплена в статье 8 части 3 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др.

Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения издают правовые акты, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. [7]

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне.

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительской и контролирующей деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.).

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально. [9]

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения. Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

1. Местное самоуправление в развитых странах

Местное самоуправление в Соединенных Штатах Америки. Система местного самоуправления в США основывается на базе административно – территориального разделения, оно входит в зону ответственности штатов. Законы штатов о местном самоуправлении как правило включают схемы – рекомендации. По этой причине система местного самоуправления в различных штатах разнообразна. Большая часть штатов разделяются на графства (кроме Род – Айленда и Коннектикута). Их жители выбирает советы графств и многочисленных должностных лиц, к примеру прокурора, шерифа, казначея и другие. Есть 3 основные системы: совет – «сильный» мэр (избирается народом), совет «слабый» мэр (назначается советом), совет - нанимаемый управляющий и избираемый мэр. Совет принимает решение вопросов местного бюджета, устанавливает программы становления. В графствах имеются шерифы (занимаются охраной правопорядка), атторней (юридическая госслужба), коронеры (расследуют правонарушения). [14]

Города выделены из графств и обладают собственной системой самоуправления. Городом признается большой мегаполис с жителями в несколько млн. человек. Мегаполисы управляются муниципалитетами, которые во многом походят на систему управления индивидуальными корпорациями. Они имеют право обладать и управлять собственностью, осуществлять и предоставлять займы, подписывать договоры. В больших штатах (Иллинойс, Техас и другие) насчитывается больше тысячи муниципалитетов. В небольших штатах (Нью – Хэмпшир, Род – Айленд и др.) – от восьми до двадцати муниципалитетов. В основной массе мегаполисов используется система совет – управляющий. При такой системе жителями избирается совет. Данный совет избирает мэра, однако мэр лишь председательствует в совете и никак не занимается административной работой. Руководство осуществляет наемный по контракту эксперт – чиновник.

Кроме административно – территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, по вопросам энергии, экологические, противопожарные и др.). Они создаются легистратурами штатов. Иногда охватывают территорию нескольких графств (общее число округов превышает 40 тыс.). В таких округах население избирает либо комитеты (советы), либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает чиновников. Эти органы занимаются вопросами только относящиеся к профилю такого округа. [26]

Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджеты отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы3. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягчающие федеральный бюджет и бюджет штата.

Местное самоуправление в Германии. Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти. [17]