Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития государственной службы в России).pdf

Была сделана новая попытка рационализации управления. Это веяние постиндустриального этапа развития общества породило теорию, известную как новое государственное управление — N ew Public Management, или государственный менеджмент. Она была мейнстримом с 1970-х гг. до начала XXI в. Но постепенно стало ясно, что существуют различия между государственным управлением и менеджментом фирм. Уход национального государства из ряда секторов экономики привел не к рыночной конкуренции, а к заполнению этих ниш наднациональной бюрократией и транснациональными корпорациями-монополистами, что получило название «суперрыночное государство».

В настоящее время одни авторы продолжают считать государственный менеджмент идеологией качественного изменения системы государственного управления, а другие указывают, что это лишь набор конкретных технологий. Концептуальные рамки государственного менеджмента размываются 6. В центре внимания государства должны находиться не интересы отдельных «клиентов», а развитие общества в целом. Экономически эффективное рыночное государство представляет угрозу для социальной справедливости. С другой стороны, без эффективного государства достижение этой справедливости невозможно. Таким образом, традиционные модели бюрократии не вполне соответствуют требованиям и вызовам современности.

Это обусловило поиск новой концепции, в качестве которой рассматривается общественно-государственное управление (Good Governance). Данное понятие появилось в 1997 г. в Программе развития ООН. Проект Конституции Европейского союза (Договор о введении Конституции для Европы), подписанный 29 октября 2004 г. и спустя три года пополнивший перечень соглашений об общеевропейской интеграции, предложил включить в список конституционных прав человека новое право — « право на хорошее управление» (right to good administration). Положения этого договора позднее нашли отражение в документах Всемирного банка, МВФ, Европейского союза. Но до настоящего времени единой теории Good Governance не сложилось — существуют различные подходы к его трактовке. Обобщая, можно выделить как главную цель Governance обеспечение государством сбалансированного развития общества посредством разработки и реализации программ и политик во всех сферах. Данная концепция призвана объединить эффективность государства с социальной справедливостью.

Предпосылками реформ госслужбы в русле Governance являются:

1) Сетевой принцип организации (network), предполагающий, что участники объединяются для решения общих проблем. При этом часть участников сети действуют на профессио-нальной основе, а часть являются волонтерами, что задает особый формат кадровой политики.

---

2) Партнерство как преобладающий тип организации, основанный на существовании горизонтальных связей государства со структурами гражданского общества.^[19]

3) Производство общественных благ как основное содержание управления. При этом государство, бизнес, НКО и граждане совместно производят общественные блага и обмениваются ими между собой.

4) Ориентация на ценностные установки, не связанные с рыночным обменом, а напротив, концентрирующиеся на служении, подчинении личного интереса общему (Public Values).

Применительно к реформированию бюрократии концепция Governance находит воплощение в концепте «новой государственной службы» (New Public Service). Это набор норм и практик для реализации гражданских демократических начал в государственном управлении.

За прошедшие годы концепция Governance так и не приобрела теоретической завершенности. Некоторые эксперты считают ее одной из моделей государственного менеджмента, другие — формой «постменеджеризма». Радикальные реформы государственной службы в разных странах завершились частичным возращением к прежним, традиционным формам организации. Вошли в оборот неовеберовская, необюрократическая и постменеджериальная модели государственной службы. Для них характерны основные положения концепции рациональной бюрократии, но со смещением ориентации государственных служащих с обеспечения внутренних процессов в органах власти на реализацию задач общественного развития.

Таким образом, положения рациональной бюрократии интегрируются в современных условиях с идеями Governance. Многими экспертами подчеркивается, что концепции рациональной бюрократии, менеджеризма и общественно-государственного управления не являются этапами эволюции управленческой мысли, и сегодня нельзя считать одну из них более прогрессивной по отношению к другим. Все страны проводят реформирование с опорой на национальную специфику и опыт, отвечающий особенностям экономики и общественной организации. В качестве общей тенденции в развитых странах следует констатировать расширение границ понимания государства, включение в него новых субъектов. Происходит отказ от автономии государства и его институтов, включая государственную службу, в принятии и реализации решений^[20].

Развитие гражданских институтов и повышение уровня образования в обществе создают предпосылки для снижения роли профессиональных управленцев — государственными служащими, согласно концепции общественно-государственного управления, становятся все лица, прямо или опосредован но участвующие в управлении (эксперты, активные граждане), даже если они действуют на общественных началах.

---

Для исследования процессов взаимодействия институтов государственной службы и гражданского общества в российской действительности в рамках проводимых опросов граждан и экспертов авторы стремились выяснить, как меняется отношение российского общества к государственной службе, какие существуют в данном предметном поле ключевые проблемы и какими видятся их решения. Как и в других случаях, опросы носили динамический характер, что позволяет проследить тенденции изменения взаимоотношений общества и государственной службы.

Респонденты отвечали на вопрос о степени их доверия к органам государственной власти и управления (См. ПРИЛОЖЕНИЕ рис. 1).

Выяснилось, что однозначно доверяют органам власти в России лишь несколько процентов, причем реальная степень доверия граждан существенно выше, чем считают эксперты. Доля респондентов, считающих уровень доверия средним, со временем постепенно снижается, как в выборке граждан, так и среди экспертов. На этом фоне происходит рост числа тех, кто считает уровень доверия к органам власти низким. Эта тенденция также прослеживается как среди граждан, так и среди экспертов.

Доля граждан, затруднившихся с ответом, превосходит долю экспертов. Эти результаты указывают на то, что граждане хотели бы доверять органам власти, но не видят реальных шагов с их стороны для такого отношения.

На протяжении ряда лет респондентов спрашивали о том, каким является мнение населения о государственных служащих. Результаты опроса представлены на рис. 2.(ПРИЛОЖЕНИЕ)

Прослеживается несколько тенденций. Прежде всего наблюдается крайне незначительное (в пределах нескольких процентов) число ответов об однозначно положительном отношении.

Кроме того, как ни странно, в 2010 и 2017 г. доля граждан, высказавшихся о положительном отношении, существенно превышает долю госслужащих-экспертов, которые считают мнение населения о своей работе положительным.^[21]

Также очевидно, что доля экспертов, считавших мнение населения скорее положительным, снижалась в 2009–2017 гг., тогда как доля граждан, которые так считали, росла. Параллельно росла доля экспертов, считавших мнение граждан скорее отрицательным, а доля граждан с таким мнением снижалась. Наконец, среди экспертов доля тех, кто считает мнение населения о госслужащих однозначно отрицательным, была существенно выше доли граждан с аналогичным мнением. Кроме того, в 2010 и 2017 г. примерно по 15% граждан затруднились сформулировать свое мнение по вопросу.

---

В целом это означает, что госслужащие считают мнение населения о своей работе более критическим, чем оно есть на самом деле. Кроме того, видно, что больше доля респондентов, считающих мнение граждан отрицательным, но в динамике прослеживается позитивная тенденция изменения подобного положения.

Контрольным по отношению к предыдущему является вопрос об авторитете государственных служащих среди населения в настоящее время.

Как видно на рис. 3 (См. ПРИЛОЖЕНИЕ), доля граждан, считающих такой авторитет высоким, несколько выше доли экспертов, высказавших подобное мнение, но в обоих случаях этот показатель меньше 10%, т. е. минимален. Доля респондентов, считающих авторитет госслужащих средним и низким, примерно равная (45–50%). При этом доля экспертов, считающих авторитет государственных служащих средним, возросла между 2010 и 2017 г., а доля считающих его низким — снизилась. Среди граждан распределение ответов в обеих группах почти не изменилось. Эти результаты показывают, что, с одной стороны, авторитет госслужащих в российском обществе не так плох, как может иногда показаться по публикациям в СМИ, но, с другой стороны, имеется огромный резерв для его повышения.^[22]

В связи с этим важно было узнать мнение респондентов о том, насколько необходимо проводить работу по повышению авторитета государственных служащих среди населения (См. ПРИЛОЖЕНИЕ рис. 4).

Видно, что большинство респондентов считают такую работу крайне необходимой, причем граждане в этом отношении высказывались менее определенно, чем эксперты. Совокупная доля ответов «крайне необходима» и «скорее необходима» составляет почти 100%, лишь немногие респонденты признают отсутствие такой необходимости в настоящее время или затруднились с ответом. В обоих последних случаях доля ответов граждан несколько выше доли ответов экспертов.

Таким образом, респонденты видят ресурсы для повышения авторитета госслужащих в обществе и считают своевременной постановку такой задачи.

Связанным по смыслу с предыдущим является вопрос о необходимости активизировать работу по улучшению репутации государственных органов среди населения. Если сопоставить данные, представленные на рис. 1 и 5(См. ПРИЛОЖЕНИЕ), становится понятным, что репутация институтов власти в настоящее время несколько лучше репутации представителей власти — государственных служащих. Если доверие респондентов к органам власти почти в равной степени среднее и низкое, то доверие к госслужащим в большинстве случаев низкое и очень низкое. Поэтому неудивительно, что степень необходимости проводить работу по повышению авторитета госслужащих, по мнению респондентов, повышается, а их мнение о необходимости активизировать работу по улучшению репутации органов власти, напротив, снижается. Это означает, что репутация органов власти постепенно улучшалась в 2010–2017 гг., а репутация госслужащих не изменялась или ухудшалась. Это ценная информация к размышлению в контексте продолжающегося реформирования государственной службы.^[23]

---

Для справки укажем, что в 2006 г. отмечали необходимость прилагать дополнительные усилия для повышения имиджа государственных служащих в сознании населения 88%, а в 2009 г. — 69% экспертов. Основным субъектом усилий по повышению имиджа государственных служащих, по мнению большинства респондентов, должны быть сами государственные служащие (55,7%). Еще 23,7% экспертов высказали мнение, что необходима помощь специальной структуры в рамках аппарата государственных органов и 12,2% — специальной структуры вне аппарата госорганов. Примечательно, что привлечение профессиональных имиджмейкеров по контракту в наименьшей степени было отмечено экспертами (6,1%).

Ключевыми факторами положительного имиджа госслужащих в обществе эксперты считали способность эффективно решать проблемы, с которыми к ним обращаются граждане (75%), и реальные результаты их деятельности (69%). Критериями формирования имиджа эксперты назвали высокий уровень профессионализма и компетентности государственных служащих (67%) и социальную результативность их деятельности (46%).

В 2006 г. анкеты социологической группы ИГСУ РАНХиГС включали блок вопросов о деятельности подразделений государственных органов по связям с общественностью. Около 70% экспертов, но лишь 15% граждан, указали, что современный государственный орган не может успешно функционировать без эффективно налаженной системы связей с общественностью.

Около 80% экспертов и 82% граждан заявили, что эффективность деятельности государственных органов существенно зависит от качества связей с общественностью. В виде приоритета укрепления связей с общественностью 48% экспертов и 52% граждан называли повышение профессионализма и компетентности персонала в сфере работы с общественностью; 40% и 31% — создание специального подразделения по связям с общественностью; 34% и 50% — сотрудничество со СМИ. Наконец, абсолютное большинство опрошенных экспертов и граждан указали, что деятельность по связям с общественностью способствует укреплению авторитета госорганов, повышению доверия, открытости и прозрачности деятельности, обеспечению возможности участия граждан в управлении, повышению их социальной активности, созданию благоприятного социально-психологического климата, снижению социальной напряженности в обществе.

На вопрос о том, что мешает государственным служащим повысить свой авторитет среди населения, респонденты выделили ряд причин. Распределение их ответов представлено графически на рис. 6(См. ПРИЛОЖЕНИЕ).

---