Файл: Государственная служба в Российской Федерации: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История и опыт государственной службы в Российской Федерации ).pdf

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире эффективная и правильная работа той или иной
организации во многом зависит от правильной организации работы
и управления. История государственной службы России насчитывает
несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, целостность и функционирование которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливались службой всех социальных групп. Мы живём в век технологий и глобализации, и многие вещи становятся автоматизированными, какие-то сферы и услуги становятся неактуальными и теряют необходимость в человеческом труде, а государственная служба ­­-
область деятельности, в которой человеческие ресурсы являются неотъемлемой частью. Именно поэтому совершенствование государственной службы всегда является актуальной темой. Для того, чтобы понять в каком направлении двигаться при осуществлении совершенствования, необходимо понимать, как зарождалась и изменялась государственная служба в Российской Федерации, какой опыт есть на данный момент, какие проблемы существуют сейчас и как их лучше преодолеть, чтобы возросла эффективность.

Исходя из вышеизложенного, задачи данной курсовой работы состоят в следующем:

• изучить историю государственной службы и опыт;
• проанализировать современное состояние государственной службы;
• внести предложения по совершенствованию данной сферы деятельности.

В первой главе представлена история государственной службы, как и когда она появилась, как видоизменялась.

Вторая глава раскрывает текущее положение дел на государственной службе, описаны принципы, которые лежат в основе системы государственной службы в Российской Федерации.

В третьей главе представлены проблемы, существующие сейчас на государственной службе и меры по совершенствованию государственной службы в Российской Федерации, в частности федеральная программа совершенствования государственной службы.

Предметом курсовой работы является государственная служба в Российской Федерации. Источники можно считать достоверными, поскольку кроме официальных учебников по истории государственной службы, использовалась Конституция Российской Федерации, федеральная программа совершенствования государственной службы на период с 2015 по 2018 гг.

---

1. История и опыт государственной службы в Российской Федерации

В истории государственной службы можно выделить по меньшей мере четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, создание и развитие приказной системы, превращение поручений "приказов" в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах;

XIX в. – расцвет бюрократического государства, совершенствование государственной машины;

XX в. – советский период, возникновение советской номенклатуры.^[1]

Теперь о каждом периоде подробнее.

В Киевской Руси отсутствовала служебная повинность. Важные вопросы управления князь обсуждал с наиболее авторитетными дружинниками, а дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу, переход к другому князю был правом, признававшимся договорными грамотами князей.^[2]

После объединения княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя ситуация изменилась. Более почётные места получали владельцы уделов, переходящие на великокняжескую службу. Князь стремился гарантировать привилегированное положение и прямым потомкам своих слуг, что предполагало безусловное подчинение московскому князю.^[3]

Законы XVI–XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от неё строго каралось. Наказанию подлежали бояре и воеводы, отпустившие с государственной службы людей без ведома московского государя.^[4]

С изменением юридического положения служба становилась повинностью, отбываемой государю и государству. В ходе реформ Петра Великого, прежде всего, с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722), государственная служба стала особой сферой профессиональной деятельности.^[5]

Конец XVII – начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. Приняв Табель о рангах 24 января 1722 г., законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

В XVIII в. служащие государственных учреждений составляли привилегированный социальный слой: высшие и средние слои статских чиновников,
а также все военное чиновничество принадлежали к дворянству. У мелких
чиновников была небольшая возможность карьерного роста. Чтобы исключить возможность поступления на государственную службу представителей податных сословий, Сенат издал Указ от 13 апреля 1771 г. "О неопределении податных людей в статскую службу", которым категорически, под угрозой штрафа запрещалось всем присутственным местам принимать в какие-либо чины людей из податных сословий. Несмотря на запрет, выходцев из податных сословий продолжали принимать на государственную службу.^[6]

---

Система чинопроизводства, основы которой заложены Табелью о рангах, способствовала уменьшению количества разночинцев на государственной службе. Одним из основных законодательных актов, регламентировавших
чинопроизводство, стал доклад Сената от 5 сентября 1765 г. "О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о приёме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские чины".^[7]

16 декабря 1790 г. был принят Указ "О правилах производства в статские чины", который упорядочивал и приводил в систему чинопроизводство.

Таким образом, система чинопроизводства защищала интересы дворянства, способствуя более быстрому продвижению его представителей по службе и занятию ими средних и высших должностей в государственном аппарате.

Однако, разночинцы и выходцы из податных сословий продолжали попадать в ряды чиновничества, что заставило правительство определить их социальный статус. Так, 14 августа 1798 г. был издан сенатский Указ "О исключении приказного звания людей из подушного оклада и о неопределении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобности в оных". Он закрепил привилегированное положение служащих государственных учреждений, оформив особый юридический статус этой замкнутой социальной группы.^[8]

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 1760-х гг. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. 15 декабря 1763 г. был опубликован манифест "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми,
о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с Местный государственный аппарат не справлялся со своими управленческими функциями. Одной из причин этого было процветание лихоимства и взяточничества.

Манифест, с одной стороны, призван был способствовать улучшению государственного правления, с другой – в значительной степени усиливал зависимость чиновничества от центральной власти. Помимо выплаты денежного жалованья по-прежнему практиковалось награждение чиновников за службу землями и крестьянами.^[9]

7 июня 1764 г. был опубликован доклад Сената "О пенсионах статских чиновников" (ПСЗ. Т. XVI. № 12175), усиливающий зависимость чиновничества от центральной власти. Этим законодательным актом определялся порядок назначения пенсиона.^[10]

---

Россия вступила в XIX в. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие Указом от 3 декабря 1808 г. допустить на канцелярские должности лиц "податных званий" (кроме крепостных); Указ от 14 августа 1811 г. открыл им дорогу в министерские департаменты, Указ от 12 января 1812 г. – на службу в учебные заведения. Незадолго до этого, в 1809 г. Александром I был подписан Указ "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники" (действовал до 1834 г.).^[11]

Пожалуй, наиболее серьёзные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Свод был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года в его развитие Николай I подписал "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе". Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях; 3) "не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений".^[12]

В период царствования Николая I окончательно установились требования к документу о прохождении государственной службы, как послужной (формулярный) список, содержащий сведения, которые должны основываться на
документах, подтверждавших их точность. Всякая ответственность за неточность в списках лежала на подписавших их начальниках. Особое внимание уделялось графе о недвижимости - требовалось объяснить, родовое это имение или "благоприобретённое".^[13]

В течение всего XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь".

В XIX в. право вступать в гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почётное гражданство, сыновья священников, дьяконов и церковных причётников православного и армяно-грегорианского исповеданий, а также евангелистическо-лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников
и купцов первой гильдии, учёных и художников, учителей начальных учебных заведений, канцелярских служителей и фельдшеров и др. В ст. 4 Устава
о службе по определению от правительства отмечалось, что "различие вероисповедания или племени не препятствует определению на службу". Однако на практике через издание ряда подзаконных актов такие ограничения существовали. В первой половине XIX в. не принимались на государственную службу лица женского пола, хотя в законах категорического запрещения не существовало. Лишь в ходе реформ 1860–1870-х гг. их стали принимать "по найму" в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Только с 1889 г. женщинам было разрешено работать на счётно-бухгалтерских и канцелярских должностях.^[14]

---

В Уставе о службе по определению от правительства (ст. 157) говорилось, что лица женского пола могут работать во всех без исключения центральных и местных учреждениях Государственного контроля, в управлениях казённых железных дорог, но "без предоставления сим лицам каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых". Только накануне Февральской революции были приняты законодательные акты, разрешающие женщинам
занимать низшие должности в ряде министерств.^[15]

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет, однако действительной службой она считалась только с 16 лет. Для занятия некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25 и даже 35 лет. Верхнего предела лет в гражданской службе закон не предусматривал.

С 1874 г. условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности.

Для того, чтобы обеспечить качественное выполнение чиновниками их должностных обязанностей установили порядок, согласно которому в одном и том же ведомстве в одно и то же время нельзя было занимать две должности. Одновременно служить в двух разных ведомствах разрешалось на основе взаимного согласия их начальников.^[16]

Закон чётко запрещал "приношения начальствующим лицам от обществ и сословий как в совокупности, так и отдельно".^[17]

К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих. Должностное лицо имело право: 1) на закономерное повиновение своим распоряжениям;
2) право на уважение, соответствующее его положению, как представитель власти. Закон предполагал, что должностное лицо может встретить сопротивление в виде насильственных действий или угроз жизни. Такие действия квалифицировались как воспрепятствование должностному лицу исполнять свои обязанности. Виновному грозило наказание (от лишения свободы до ссылки).^[18]

Так законодательство Российской империи стремилось путём особой уголовной защиты должностных лиц обеспечить их успешную деятельность.

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы
относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам.

Статья 705 Устава о службе по определению от правительства так квалифицировала необходимые для российского чиновника черты характера:
1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность в службе его императорского величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему.^[19]

---