Файл: «Совершенствование организационной структуры органов исполнительной власти РФ в условиях административной реформы.pdf

Так, мы согласны с авторами, обращающими внимание на неудачную формулировку части 1 статьи 57 ФЗ «О государственной службе РФ», из смысла которой следует, что государственный служащий не должен привлекаться к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, и тем более за поступки, находящиеся за пределами служебных отношений. Такое понимание дисциплинарного проступка гражданского служащего слишком узко, так как и государственный и муниципальный служащий могут совершить проступки и не в сфере своих служебных отношений .

В процессе виновных действия, лицо – государственный или муниципальный служащий, может нарушить служебный распорядок, должностной регламент, положения определяющие права и обязанности в служебном контракте, его действия могут нанести вред как материальный так другой (например, имиджевый) работодателю. Но назначение дисциплинарного взыскания должно учитывать тяжесть совершенного и налагаться в том случае, если лицо имело возможность действовать в соответствии с законом и своими служебными обязанностями.

В законодательном регулировании дисциплинарного производства в отношении государственных и муниципальных служащих существует также пробел в плане не определения дня совершения дисциплинарного проступка.

В этой связи существует противоречивая судебная практика.

Последним в рамках данной главы рассмотрим проблемы определения эффективности деятельности органов исполнительной власти.

«Эффективность» означает соразмерность результатов поставленной цели. Факторы, определяющие эффективность деятельности центральных органов исполнительной власти, непосредственно формируют такую категорию, как критерии эффективности, который является средством оценки этой категории. Критерий эффективности также определяется как уровень достижения целей права, степень достижения объектом регулирования желаемого состояния. В правовой науке предпринимаются попытки обоснования количественной оценки эффективности.

Достаточно часто при оценке результатов деятельности того или иного органа используют другую дефиницию - «показатель эффективности деятельности ». В отличие от критерия эффективности, который является важнейшим отличительным признаком, и характеризует качественную, сущностную сторону явления (процесса), показатель эффективности выражает его количественную характеристику. Один критерий может иметь несколько показателей одновременно критерий эффективности юридического механизма показывает главную качественную сторону, назначения и реальность действия механизма, а показатель служит определенной степени эффективности по тому или иному критерию.

---

Учитывая взгляды ученых под критериям эффективности следует понимать отличительные признаки, мерила оценки, на основании которых происходит оценка эффективности деятельности, которые характеризуют их качественную, содержательную сторону Следует отметить, что сегодня недостаточно разработанным является вопрос о критериях эффективности деятельности центральных органов исполнительной власти. Сложность этого вопроса заключается в выборе единого, общего критерия в исследуемой проблеме. Например, ряд авторов основным критерием эффективности любой деятельности считают результат и затраты, но он может изменяться в зависимости от объекта управления или ситуации, в которой принимается то или иное управленческое решение^[42]. В целом же критерии эффективности управленческого труда как результат и затраты увеличиваются рядом других, среди которых - характер расходов на управление (материальные, моральные, психологические, физические и т.п.); состояние среды, в которой осуществляется управленческая деятельность; уровень задач, что решает тот или иной управленческий орган. Другие исследователи к основным критериям эффективности деятельности относят: своевременность или перспективность полученных результатов; мера участия объекта управления в управленческом процессе; уровень компетентности управления как антипод искусственному напряжению в объекте управления; ритмичность и динамика управленческого процесса и т.д.^[43]

Верно, что с точки зрения рыночной эффективности проведения активной социальной политики на общегосударственном уровне представляет собой совокупность «убыточных действий», которые уменьшают возможности эффективного наращивания темпов экономического развития государства. Хотя с учетом ряда других факторов, влияющих на развитие центральных органов исполнительной власти, именно эта деятельность является одним из важнейших направлений развития государства на современном этапе.

Принцип эффективности срабатывает в этом смысле не по определению того, стоит ли вообще воплощать на практике идею социального государства, а исключительно о том, как осуществляется реализация социальной политики: эффективно используются существующие финансовые и материальные ресурсы, создана ли в государстве эффективная система социальной защиты и т.д.^[44].

Для оценки эффективности деятельности центральных органов исполнительной власти учеными применяются следующие критерии:

---

- Принятие соответствующих показателей качества;

- Подробная диагностика и информирование (нельзя работать над повышением качества, не имея всех данных о современном состоянии, сильных и слабых сторонах конкретного проекта);

- Эффективность планирования (улучшение качества работы каждого института требует эффективного планирования, четкого определения целей и направлений их достижения). Управление качеством включает оценку, обеспечение и контроль.

При определении критериев эффективности деятельности органов исполнительной власти необходимо учитывать их структуру, объем финансирования и управленческие решения.

Для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в странах мира Всемирным банком используются следующие критерии:

- Учет мнения населения и подотчетность государственных органов;

- Политическая стабильность и отсутствие насилия. Этот критерий дает оценить имеющиеся рассуждения о вероятности дестабилизации и отсторонення правительства неконституционными методами или с применением насилия, в том числе терроризма;

- Эффективность работы правительства. По сути, это предусматривает оценивание качества работы государственных служащих, степени независимости государственных служащих от политического давления, качества разработки и реализации политики, надежности, преданности правительства заявленной политике;

- Качество законодательства;

- Верховенство закона;

- Борьба с коррупцией. Этот критерий требует оценки уровня распространенности использования государственной власти в корыстных целях, включая мелкие и крупные формы коррупции, а также уровня «учета» государством интересов элиты и частных предпринимателей.

2.2. Предложение по организации и правовому регулированию системы органов исполнительной власти

Предложения, по совершенствования организации и правовому регулированию деятельности органов исполнительной власти, в рамках данной работы, целесообразно формулировать исходя из рассмотренных в предыдущем параграфе данной работы проблем. Однако, следует отметить, ч то рассмотренные проблемы не являются единственными. Современный экономический кризис, а также сложная политическая международная обстановка, обострили существующие проблемы организации в первую очередь исполнительной власти. Ярко проявились недочеты в системе реализации и государственных программ и Указов Президента РФ, неисполнение обещаний, например, по льготному налогообложению бизнеса, развитию и поддержке предпринимательства. Существенно сейчас страдает и бюджетная сфера и, как следствие, социальная сфера, развитие науки и т.д.

---

Все данные проблемы в рамках работы рассмотреть не представляется возможным. Поэтому, опираясь на анализ и выводы предыдущего рассмотрения поставленных в работе задач, сформулируем предложения по совершенствованию организации исполнительной власти на принципах федерализма, ответственности органов и служащих исполнительной власти, а также оценки эффективности ее деятельности.

Сегодня необходимо привести к единому основанию федеральное законодательство и законодательство субъектов в отношении порядка прохождения, правил приема, деятельности и ответственности служащих, а также издать типовой регламент их деятельности. Необходимо в законодательстве, регулирующим государственную и муниципальную службу в отдельную главу выделить ответственность служащих, где определить без бланкетных конструкций все виды (кроме уголовной и административной), размеры, порядок применения ответственности. В части 1 статьи 57 ФЗ «О государственной службе РФ», следует дополнить положением о том, что служащий привлекается к дисциплинарной ответственности за действия и проступки и не в сфере своих служебных отношений.

Проблемы ответственности органов исполнительной власти за бездействие и неэффективность своей деятельности возникают как на уровне федерации так и субъектов. При реализации принципа разделения властей, а именно самостоятельности судебной власти, вопросы могут быть решены путем системы защиты граждан от неправомерных действий исполнительной власти. Думается, что именно судебная власть должна здесь играть превалирующую роль. К сожалению, отсутствие действенных оппозиционных политических составляющих сегодня не позволяет осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, что отражается на всех ее уровнях. Для решения этой проблемы, усиливается федеральная власть в лице, как отмечалось ранее, Президента, его представителей и других субъектов. Однако, данная проблема не может быть решена в данном направлении, так как необходим контроль за устанавливающейся и усиливающейся властью. Поэтому, только реальное существование многопартийности с сильным оппозиционным крылом, а также действительная независимость судебной системы может решить многочисленные вопросы возникающие в сфере правомерности, эффективности деятельности органов исполнительной власти на всех уровня.

В законодательство, регулирующее деятельность и правовой статус Правительства, необходимо внести нормы о личной ответственности Председателя, а также нормы, определяющие повышенные требования к кандидату на должность Председателя Правительства.

---

Особенности правового статуса Министерств также на сегодняшний день не имеют должной правовой регламентации. В структуре Положений, определяющих их деятельность, отсутствуют очень важные разделы, отличающие (по статусу) федеральные министерства от иных федеральных органов исполнительной власти. Так, в данных актах как правило отсутствуют разделы определяющие цели и задачи федеральных министерств, о порядок взаимодействия с другими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, отсутствуют положения об ответственности, которую могут нести федеральные министерства, о порядке, в котором они могут быть ликвидированы и (или) реорганизованы.

В качестве предложений в сфере совершенствования правового регулирования организации исполнительной власти, в ходе работы было сформулировано следующее:

- необходимо в рамках федерального законодательства определить основные принципы функционирования власти субъектов РФ, не отнимая у них полномочий по региональному нормотворчеству. Кроме этого, развитие самостоятельности регионов предполагает наделение их компетенцией не по остаточному принципу, как это происходит сегодня, а наоборот, по приоритетному.

- необходимо в ФЗ «О правительстве» добавить статью определяющую статус кандидата на должность Председателя Правительства РФ. В качестве обязательных критериев включить не только факт гражданства и отсутствие вида на жительство и гражданство другого государства, но и указать возрастные ограничения – нижний и верхний порог, по аналогии с Президентом – от 35 лет. Кроме этого, как и для других высших должностей, указать, что Председатель Правительства не имеет право совмещать данную деятельность с какой-либо другой, приносящей доход, кроме указанных в законе для государственных служащих.

Отсутствие законодательного определения конституционно-правовой ответственности является существенным законодательным упущением.

Решение вопросов о конституционной и муниципальной ответственности служащих исследуемых уровней должна идти по пути определения их на федеральном уровне. Во-первых, это снимет теоретические разногласия, а во-вторых, повысит ответственность служащих всех уровней власти. Отсутствие такового определения на настоящий момент приводит зачастую к безответственности служащих особенно муниципального уровня.

В литературе справедливо отмечается, что в отличие от зарубежных стран, наш законодатель недостаточно использует институт административной ответственности в борьбе с коррупционными нарушениями.

---