Файл: Органы местного самоуправления (Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления).pdf

Повышение роли органов местного самоуправления в социальной сфере обусловлено функциями местного самоуправления, которые свойственны для современных социальных стран. В теориях общественного администрирования и в теории городского права посреди функций местного самоуправления принято именовать такие функции, как предоставление социальных услуг, снабжение комплексного социально-экономического развития административно-территориальных единиц, снабжение конкретного участия населения в решении вопросов местного (самоуправленческого) смысла и др.[21, 228].

Анализируя составляющие правового статуса органов публичной власти, следует концентрировать интерес исследователей проблем общественной сферы, что функции постоянно первичны по отношению к компетенции и единичным предметам ведения или отдельным полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления.

Данное примечание следует учесть и при концептуальных разработках вариантов оптимизации системы органов муниципального управления и самоуправления, в частности, поначалу нужно найти лишние, дублирующие, избыточные или совокупные функции, а потом корректировать компетенцию и формы ее реализации.

Необходимо наиболее подробно прописать в законодательстве реализацию функции комплексного социально-экономического развития административно-территориальных единиц, учитывая, что предоставленная функция реализуется прежде всего средством планирования. В современных критериях обязаны поменяться и подходы к органам самоуправления как к субъектам планирования общественного развития территорий.

Полагаем, важная роль органов местного самоуправления в общественной сфере предназначена сущностью местного самоуправления, которая содержится в том, что местное самоуправление следует рассматривать как вид общественного управления и форму общественной самоорганизации людей.

К исследуемой нами в данной части работы группе проблем следует отнести:

- отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- недостаточную разработку понятийного аппарата[11, с. 60].

Что касается первой проблемы: мы считаем, что она является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления. В Российской Федерации не построено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти. Это может быть обусловлено так называемыми «проблемами роста» местного самоуправления, или же причина кроется в недостаточной разработанности теории местного самоуправления.

---

Эту проблему может решить закрепление в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года отдельного раздела о компетенции, содержащего подробный перечень полномочий органов местного самоуправления[4]. Однако, как справедливо отмечает Т.М. Бялкина в своей работе «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования» данный шаг приведёт к тому, что содержание данного закона выйдет за рамки его названия, ведь подробный перечень полномочий органов местного самоуправления нельзя отнести к числу принципиальных положений законодательства. Кроме того постоянные изменения и дополнения, а они неизбежны, если дело касается компетенции, недопустимы для закона регулирующего общие положения[7].

В связи с этим целесообразным мы считаем принятие специального федерального закона, регулирующего все аспекты компетенции, и предоставившего субъектам РФ возможность уточнения полномочий органов местного самоуправления применительно к отдельным видам муниципальных образований, с учётом всех особенностей, вытекающих из специфики местных условий.

Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления - это результат довольно длительного исторического развития. Большинство стран пришли к этому на основе делегирования полномочий на тот уровень, на котором решение той или иной задачи будет наиболее эффективным[11, с. 61].

Что касается разработки понятийного аппарата. Бялкина в своей работе справедливо отметила, что, несмотря на то, что наблюдается значительное продвижение в решении данного вопроса, всё же сохраняются проблемы в трактовке даже наиболее основополагающих положений, таких как:

- компетенция собственная и переданная;

- соотношение собственных и переданных полномочий в компетенции органов местного самоуправления;

- договорное регулирование разграничения полномочий[7].

Мы считаем, что при дальнейшей разработки понятийного аппарата необходимо уточнить содержание таких понятий как «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий». О.А. Стукалова в своей работе «Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» говорит о том, что в законодательстве и правоприменительной практике данные понятия часто понимаются как идентичные[26]. Однако это не совсем верно. Например, Б.М. Лазарева предлагает отличать делегирование от наделения полномочиями. При делегировании сторона, принявшая полномочия, будет действовать от своего имени, а при наделении полномочиями от имени органа передавшего ей полномочия[21, с. 231]. Такого же мнения придерживался Ю.А. Тихомиров, который в своей теории компетенции разграничивает установление и перераспределение компетенции[21, с. 231]. В соответствии с данной теорией наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является способом перераспределения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Компетенция государственных органов при этом временно сокращается на объём переданных полномочий. Стукалова же говорит о том, что эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов. В своём высказывании она опирается на то, что финансовое обеспечение переданных полномочий осуществляется за счёт субвенций со стороны государства[26]. А также основание для такого высказывания могло послужить и то, что государство осуществляет контроль законности их исполнения, даёт письменные предписания, которые являются обязательными для органов местного самоуправления.

---

В связи с этим мы можем говорить о том, что теория компетенция в этой части требует дальнейшего изучения. А также необходимо соответствующее законодательное закрепление соответствующих правовых понятий[18, с. 63].

В заключение данного параграфа следует отметить, что в РФ, как уже было сказано, нет чёткого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Большинство исследователей для решения данной проблемы в качестве доминирующего предлагают выбрать механизм делегирования полномочий, что, по мнению отдельных специалистов, позволит уйти от примитивных бинарных и троичных схем в законодательстве[20, с. 163]. Мы считаем такой подход наиболее оптимальным и верным. А также для решения данной проблемы необходимым мы считаем учёт зарубежного опыта разграничения полномочий. В таких странах как Испания, Франция, ФРГ и других делегирование полномочий в пользу муниципальных органов получило широкое распространение, и это позволило решить ряд проблем актуальных не только для муниципального образования, но и для государства в целом. Такой шаг позволит повысить эффективность реагирования на различные вопросы местных сообществ и отдельных граждан, иными словами создать рычаги более плодотворного реагирования на запросы общества.

2.2. Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, а также формой исполнения народовластия. Но осуществление любой формы власти возможно лишь с помощью принятия уполномоченными органами и исполнения всем обществом в целом нормативных и правовых актов, регулирующих общественные отношения[28, с. 104].

Главная цель любого правотворческого органа состоит в обязанности издавать качественные, своевременные, и самое основное – эффективные нормативно-правовые акты (законы).

Муниципальное правотворчество выступает в качестве главного инструмента как исполнения местного самоуправления населением непосредственно, так и осуществления управленческих решений, которые принимаются органами местного самоуправления[16, с. 188].

Значимость данной темы обусловлена важностью обеспечения высокоэффективного осуществления правотворческого процесса на муниципальном уровне в условиях закрепления новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления.

---

При этом особую актуальность получает оценка эффективности правотворчества муниципальных органов, их правовых актов как итогов такого рода правотворчества, разработка характеристик оценки их эффективности[16, с. 189].

Сегодня Российская Федерация ведет активные поиски форм организации местного самоуправления, а также средств взаимодействия интересов местных сообществ и государства. В результате этого, основную роль в данный период времени получают вопросы, связанные с совершенствованием взаимоотношений местных органов с государственными, осознание практических, а также теоретических областей взаимоотношения местного самоуправления и государства, и их осуществления в практике законодательства[28, с. 105].

Особенностью разрешения вопросов, связанных с государственным устройством в большинстве современных государств, является разделение публичной власти на государственную и местную (муниципальную). Наряду с этим, работа местной власти является одним из компонентов, который характеризует государство как демократическое и правовое.

Сегодня число прав, которые отнесены к органам местного самоуправления, растет, а их осуществление происходит согласно с действующим законодательством. В результате этого актуальной становится проблема осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которая является основным компонентом реализации местного самоуправления[17, с. 90].

В законодательстве Российской Федерации закреплена самостоятельность местного самоуправления в определенных рамках, а также регламентировано то, что органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти; наряду с этим, при помощи органов местного самоуправления народ, который является носителем суверенитета, реализует имеющуюся у него власть. За невыполнение муниципальных правовых актов подразумевается ответственность согласно с федеральными законами и законами субъектов РФ. В итоге, создаваемые нормы являются общеобязательными и гарантированными государством[17, с. 91].

Следуя из этого, увеличивается уровень внимания к вопросу относительно того, когда нормотворчество становится правотворчеством. Как уже было отмечено ранее, органы местного самоуправления не входят в государственные, в результате чего не могут по своей инициативе присвоить функцию правотворчества, поскольку она является главной государственной функцией. Существующий порядок санкционирования муниципального правотворчества обуславливает критерий определения нормативности некоторых актов. Так, принято выделять следующие средства данного санкционирования: органы местного самоуправления самостоятельно занимаются разработкой норм, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства; органы местного самоуправления занимаются разработкой нормативных актов, которые утверждают органы государства; государство занимается разработкой типовых норм, в основном при помощи рекомендаций, а органы местного самоуправления конкретизируют их относительно к местным условиям и в дальнейшем передают на регистрацию в орган государственной власти[16, с. 189].

---

К показателям, которые не позволяют необходимым образом исполнять правотворческую деятельность органами местного самоуправления, принято относить законодательно нечеткое определение их полномочий в данной области. Данные вопросы местного значения являются весьма обширными и в законе закреплены в областях общественных отношений, которые имеют одновременно межотраслевое значение[28, с. 106].

Специфичный предмет регулирования выражается в его неоднородном отраслевом предназначении. Наряду с этим, формирование местного самоуправления напрямую связано с осуществлением отдельных государственных полномочий, которые передаются согласно с законом органам местного самоуправления.

В ст. 1 ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» [3] органы местного самоуправления выступают в качестве субъектов противодействия коррупции, также в данном законе при характеристике организационных основ противодействия коррупции указывается на то, что «органы местного самоуправления исполняют противодействие коррупции в границах имеющихся полномочий».

В Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] к вопросам местного значения каждой формы муниципальных образований относится «исполнение мер относительно противодействию коррупции» в пределах определенного муниципалитета. Законодателем не внесена четкость относительно значения антикоррупционной деятельности местного самоуправления в вопросах местного значения, ее целей, задач, форм, средств и способов ее исполнения.

К примеру, в ст. 1 ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» [3] формами антикоррупционной деятельности называют профилактику коррупции, борьбу с ней и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. В результате этого возникает следующий вопрос: в каких именно формах должна осуществляться антикоррупционная деятельность субъектов местного самоуправления? Помимо этого, не разделяются антикоррупционные полномочия муниципалитетов различного типа (поселений, муниципальных районов и городских округов).

Все это создает непонимание требований к муниципальным органам, в частности какие правовые акты на своем уровне они могут принять по регламентации полномочий в данной области[17, с. 92]. Сформировавшееся положение выявляется тем, что действующие сегодня нормативно-правовые акты не выявляют список полномочий органов местного самоуправления, которые связаны с исполнением названного выше вопроса местного значения. Данные права «разбросаны» по довольно большому количеству разнородных документов, что в свою очередь формирует трудности с определением их списка.

---