Файл: Органы местного самоуправления (Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления).pdf
Добавлен: 06.04.2023
Просмотров: 133
Скачиваний: 3
СОДЕРЖАНИЕ
1.1. Эволюция организационно-правовых основ формирования органов местного самоуправления в России
1.2. Понятие и структура органов местного самоуправления
Глава 2. Проблемные аспекты деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Проблемы компетенции в системе органов местного самоуправления
2.2. Проблемы правотворческой деятельности органов местного самоуправления
Ст. 130 Конституции гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» [1]. Важнейшая составная часть системы местного самоуправления – это его органы.
На сегодняшний день можно встретить множество различных определений понятия «органы местного самоуправления».
Так, О.В. Курганская органы местного самоуправления определила как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти[14].
Н.А. Игнатюк по-иному рассматривает органы местного самоуправления. По её мнению, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Для выполнения своих функций они наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые иные государственные полномочия по поручению органов государственной власти[10].
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечали, что они представляют собой органы местным самоуправляющихся территориальных сообществ, непосредственно которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление собственных полномочий[15].
В самой Конституции Российской Федерации термин «органы местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132[1].
В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [4] органы местного самоуправления определены как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В приведенном определении следует обратить внимание на следующее.
Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления есть органы народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с волеизъявлением граждан.
В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования) [19, с. 414].
Во-вторых, если буквально применять данное определение к конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос, являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не наделена правом решать вопросы местного значения.
На наш взгляд, данное определение является лишь описательным, но не охватывает основных признаков органов местного самоуправления, таких как самостоятельность, взаимосвязь с населением.
В связи с этим считаем целесообразным ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [3] изложить в следующей редакции: органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой целую подсистему взаимосвязанных элементов, которая выполняет относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели.
В.С. Пронина отмечает следующее: «к сожалению, на сегодняшний день нет единого толкования терминов «система органов» и «структура органов» [24]. Понятие структуры является достаточно распространенным в социологии, который означает устройство, порядок, расположение. Понятие же «система» органов является более точным, нежели «структура», так как посредством его определяется внутренне строение органов, которые находятся в той либо иной взаимосвязи. Именно такой точки зрения придерживается И.В. Выдрин, считая, что используемое в Конституции России словосочетание «структура органов местного самоуправления» не является точным. На его взгляд, вопрос о структурном строении органов местного самоуправления вовсе не поднимается, а, следовательно, в Конституции должны быть употреблены слова «система органов местного самоуправления» [8]. Мы считаем нужным согласиться с И.В. Выдриным. Структура органов местного самоуправления является законодательно регламентированной.
А.С. Саломаткин считает, что структура органов местного самоуправления означает, что органы в таком случае не являются изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного самоуправления – это элемент системы таких органов[25].
В Комментарии к Конституции Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях. Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Во-вторых, это внутренние подразделения представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии[9].
Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [4]. В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольно-счетный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[4].
Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация.
Порядок формирования органов местного самоуправления согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Так, согласно Закону Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области» [5] и согласно Закону Орловской области от 22 августа 2005 года № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области» [6] представительный орган муниципального района Орловской области представлен главами поселений Орловской области, входящих в состав муниципального района, и депутатами представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. А главы муниципальных образований Орловской области избираются представительными органами муниципальных образований Орловской области из своего состава и исполняют полномочия председателей представительных органов.
Проанализировав нормы действующего законодательства в рамках данной главы курсовой работы, можно констатировать тот факт, что решать возникающие при правоприменении вопросы необходимо с учетом сложившейся практики на местах, и именно в региональных и даже в местных правовых актах. Неурегулированные вопросы влекут за собой сложность уже при организации деятельности самих органов местного самоуправления.
Глава 2. Проблемные аспекты деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Проблемы компетенции в системе органов местного самоуправления
Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования местного самоуправления – определение его компетенций и полномочий. Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не дадут результатов, если муниципальному образованию не будет предоставлен обширный перечень прав, реализация которых может существенно влиять на положение дел соответствующей территории.
Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления[11, с. 58].
Под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений[7].
Полномочия местного самоуправления – это строго очерченный и закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований[8].
Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:
- власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;
- государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;
- власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях[21, с. 227].
Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией РФ, федеральным законом о самоуправлении, должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с Конституцией РФ специально оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.).
Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия:
- органы местного самоуправления должны обладать в рамках законов полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти;
- органы местного самоуправления должны иметь финансовые и материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию;
- контроль за деятельностью, органов местного самоуправления со стороны государственных структур, государственных административных органов должен быть строго ограничен[26].
В России весь комплекс управленческих отношений, какие регулируются органами общественной власти (органами муниципального управления и местного самоуправления) принято разделять с точки зрения теории административного управленческого права на 4 сферы:
- правопорядка и безопасности;
- социальнокультурную;
- экономическую;
- межотраслевую[20, с. 157].