Файл: Органы государственного управления (подробно).pdf

Государственная власть реализуется через механизм государства, то есть целостную систему государственных органов, посредством которых осуществляется государственная власть, решаются задачи, стоящие перед государством.

Государственный орган - это орган, наличие и статус которого предусмотрены законодательством и могут прямо не вытекать из положений Конституции Российской Федерации, выполняющий отдельные функции государства (иногда - не широкие, а довольно специальные) в рамках законодательно установленной компетенции и не обязательно входящий в систему разделения государственной власти.

Орган государственной власти - это государственный орган, наличие и
статус которого прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации в качестве органа государственной власти, выполняющий особенно важные для государства и общества функции, наделенный для их реализации широким объемом полномочий в рамках законодательно установленной компетенции и входящий в систему разделения государственной власти.

Таким образом, «государственный орган» и «орган государственной власти» соотносятся как родовое и видовое понятие.

Понимание разницы между органом государственной власти и государственным органом является, на наш взгляд, особенно важным в связи с тем, что на современном этапе развития концепции разделения властей можно в целом говорить о недостаточности традиционной триады властей и необходимости расширения перечня таких властей.

При этом может быть рассмотрен вопрос о целесообразности включения в этот перечень тех видов власти, которые соответствуют деятельности различных государственных органов, не являющихся на сегодняшний момент органами государственной власти.

Например, в связи с важностью деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации можно рассуждать о целесообразности выделения такой самостоятельной ветви, как избирательная власть, деятельности Центрального банка Российской Федерации - банковской власти, Счетной палаты Российской Федерации - контрольной власти.

Категории «государственная власть» и «орган государственной власти», их четкое определение важны для развития концепции разделения государственной власти, позволяют не только более четко описать ее современное состояние, но и предположить некоторые эволюционные изменения в системе разделения государственной власти в современном государстве.

---

Глава 2. Проблемы законодательных органов государственного управления Российской Федерации и пути и решения

2.1. Проблемы договорного разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления

Нормы, регулирующие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, содержатся в 5 294 правовых документах, в том числе в 164 правовых документах федерального уровня. Исследуемая проблема осложняется отсутствием единого теоретического, концептуального под хода к таким понятиям института разграничения предметов ведения и полномочий, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия»^[41]. Рассматривая методологические аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, некоторые авторы говорят о видах и способах разграничения предметов ведения и полномочий, понимая «под видами совокупность предметов ведения и полномочий, принадлежащих одной из сторон федеративных отношений», а под способами – правовые средства, которые используются для точного определения полномочий каждого субъекта федеративных отношений^[42].

Исследую понятия «предметы ведения», ученые высказывали различные точки зрения. Доминирующим является представление о предметах ведения как сферах общественных отношений или сферах государственной и общественной жизни. По мнению ученых, указанные сферы находятся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований, которые исходя из степени их социальной значимости, осуществляют правовое регулирование данных сфер^[43].

Анализируя концептуальные основы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в Российской Федерации, необходимо исходить из приоритета Конституции РФ^[44]. Так как Конституция РФ, федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Нельзя не отметить, что в последнее время предметом научных дискуссий является содержание ч.3 ст.11 Конституции РФ, согласно которому разграничение предметов веления и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий^[45].

---

Из анализа положений ст. 76 Конституции РФ следует, что формами правового разграничения компетенций между органами государственной власти РФ и субъектов РФ могут быть: по предметам ведения Российской Федерации – Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов РФ; по предметам ведения субъектов – законы субъектов РФ^[46].

«Строгое толкование ч.1 и 2 ст.76 Конституции РФ означает, пишет Умнова, - что в систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, не включая акты Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти»^[47].

В литературе различают позитивный способ разграничения полномочий, при котором полномочия закрепляются за субъектом правоотношений непосредственно, и негативный способ – объем полномочий, в рамках которого определяется через систему запретов. Действующая Конституция РФ (ст.71-73) демонстрирует позитивный способ разграничения предметов ведения и полномочий^[48]. Российская модель распределения компетенции по вертикали вобрала в себя и договорную и законодательную форму разграничения предметов ведения и полномочий^[49]. Анализируя внутрифедеративное взаимодействие этих двух форм разграничения предметов ведения и полномочий, можно прийти к выводу о том, что с момента принятия Конституции РФ 1993 г. Их соотношение менялось. Если с 1992 г. (с момента подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г.) по 2002 г. доминировала договорная форма разграничения полномочий, то с 2003 г. приоритетной стала законодательная форма. Обосновывают необходимость сохранения внутрифедеративной договорной практики на основании ч.3 ст.11 Конституции РФ как вспомогательной, факультативной И. А. Конюхова, А. В. Безруков, С. И. Некрасов, Э. В. Габриелян и другие.

Проблемы договорного разграничения предметов ведения и полномочий сводятся к следующему.

Во-первых, по мнению ученых, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ усиливают асимметрию субъектов РФ, носят политический характер, нарушают нормы Конституции РФ и федеральных законов^[50].

Во-вторых, очевидно, что при заключении договоров равноправие сторон является формальным, вытекающим из положений ч.4. ст.5 (во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой), в конечном счете Федерация самостоятельно определяет объем уровень формализации и другие параметры передачи полномочий^[51].

---

В-третьих, отсутствует единообразие конституционной регламентации роли договоров.

В-четвертых, на наш взгляд, несовершенна процедура заключения договоров о разграничении полномочий.

Можно выделить следующие недостатки:

1. Четко не определены субъекты права инициативы разработки и принятия проекта договора о разграничении предметов ведения и полномочий со стороны субъектов Федерации;

2. Отсутствуют законодательно установленные процедуры общественного контроля за разработкой и принятием указанных договоров со стороны Федерации;

3. Установлена пассивная форма участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не являющихся стороной договора в его подготовке, которая сводится лишь к праву «получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания» ^[52].

Предлагаемые меры совершенствования процедуры заключения договоров о разграничении полномочий позволят снизить влияние политического фактора; обеспечить учет интересов и реализацию принципа равноправия субъектов, гласность, конституционность в сфере федеративных отношений^[53].

По мнению С. А. Авакьяна, отношения между Федерацией и субъектами могут быть оформлены двояко:

1. Федерация может конкретно и напрямую урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного ведения, а субъекты применяют эти нормы и в лучше случае могут лишь повторить их в своем законодательстве без изменений;

2. Федерация может осуществить так называемое рамочное регулирование в соответствующих сферах общественных отношений, тогда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет нормы федерального законодательства, однако не изменяет их принципиального смысла^[54].

А. С. Автономов считает, что потребности регулирования отношений в рамках предметов совместного ведения на федеральном и региональном уровнях могут быть различны, причем такие потребности могут быть неодинаковы в различных субъектах Российской Федерации^[55].

А. Н. Кокотов полагает, что работа по разграничению и согласованию полномочий будет действенной, если комплексно охватить три уровня (политико–территориальные единицы - органы власти - должностные лица и служащие), а так же при условии, что согласование и разграничение полномочий на законном уровне будет продолжено на уровне подзаконных нормативных актов, вплоть до ведомственных должностных инструкций.

---

Основные проблемы в сфере совместного ведения ученые-государствоведы видят в том, что не выработаны какие-либо единые методологические подходы^[56], не определены пределы федерального регулирования по предметам совместного ведения (определяющей нормативной основой в таком случае может стать Указ Президента РФ, утверждающий концепцию (регламент) разработки федеральных законов и иных правовых актов по предметам совместного ведения), не эффективна процедура участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения^[57].

2.2. Пути повышения эффективности органов государственного управления в РФ

Возможные варианты решения проблем государственной власти в России можно разбить на две основные группы: воздействие на субъекты и воздействие на объект (промежуточный вариант — одновременное воздействие на субъекты и на объект). В приложении к федеративной системе эти варианты выглядят следующим образом: воздействие на субъекты федеративных отношений с целью уменьшения их недовольства, без изменения реальности; изменение реальности таким образом, чтобы ослабло недовольство субъектов федеративных отношений^[58].

Остановимся на них подробнее.

Решение проблем федеративной системы путем воздействия на субъекты федеративных отношений реализуем тремя способами.

Первый способ. Предоставление субъектам федеративных отношений дополнительной информации. Этот способ используется в случае, когда причиной неудовлетворенности является нехватка информации, а ее получение приводит к решению проблемы. На преодоление этой проблемной ситуации направлены: открытость, транспарентность власти, различные формы обучения и повышения квалификации, переход на электронные формы работы^[59]. Данный метод бывает действительно эффективен в целом ряде случаев, но его положительный эффект не следует переоценивать. Приведем в качестве примера отечественную практику мониторинга правоприменения.

Совет Федерации с 2004 г. готовит ежегодный Доклад о состоянии законодательства. В докладах обобщаются результаты совместной деятельности Совета Федерации и других органов публичной власти федерального и регионального уровней по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства. В докладах накоплен огромный массив данных о качестве правоприменения. Однако «обратная связь» так и осталась неналаженной — новые законодательные акты появляются независимо от результатов правоприменения действующих актов, выявленных в докладах. Таким образом, ознакомление субъектов законодательного процесса с дополнительной информацией об эффективности реализации законодательных актов никакой роли в процессе управления Федерацией не играет^[60].

---