Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Подведя итог, отметим, что деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и постоянная актуализация документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

• 1. Законодательная база системы местного самоуправления в РФ

Практическая работа всей системы местного самоуправления в основном определяется уровнем существующей правовой базы.

Сама по себе правовая база местного самоуправления – это свод законодательных и иных нормативных актов, которые лежат в основе её функционирования.

Правовое регулирование местного самоуправления заложено в Конституции Российской Федерации - гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133)^[12].

Основу права местного самоуправления в России формируют:

1) общие нормы и принципы международного права, международные договоры РФ, заключенные в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и включены в составную часть нашей правовой системы. Особое место в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации занимает Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.^[13]

Наша страна, подписав вышеназванный документ 28 февраля 1996 г., ратифицировав ее 20 марта 1998 г., приняла на себя обязательство соблюдать обязательные положения в сфере местного самоуправления:

- обеспечение права и способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, при этом действуя в рамках закона, под свою собственную ответственность и в интересах своего местного населения;

- все основные полномочия органов местного самоуправления регламентируются Конституцией или законом;

- органы местного самоуправления в пределах, которые установленны законом, обладают полной свободой действий для осуществления своих собственных инициатив;

- осуществление государственных функций должно непосредственно возлагаться на те органы власти, которые наиболее приближены к гражданам;

- передаваемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными, а также исключительными^[14];

2) федеральные Конституционные законы и федеральные законы (Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", все с изменениями и дополнениями и другие).

3) федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера, а именно: Указы и Распоряжения Президента РФ; Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

4) Конституции (или Уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов России (принятые в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации^[15]");

5) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения Собраний депутатов муниципальных образований и др.

В свою очередь, муниципальные правовые акты принимаются непосредственно органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Указанные акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования всеми гражданами и должностными лицами.

Законодательство закрепило особые права за сходами граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Если раньше сходы граждан действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления выполняют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ, в свою очередь, предусматривает кардинальное изменение основополагающих принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район и городской округ.

По последним официально опубликованным данным на территории Российской Федерации существует 22923 муниципальных образований, в том числе 1823 муниципальный район, 535 городских округов, 267 внутригородских территорий городов федерального значения, 20298 сельских поселений^[16]. Система муниципальных образований в Российской Федерации указана нами в Приложении В.

В настоящее время в России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов, а в последнее, их будет больше по причине роста населения Дальневосточного федерального округа, так называемая политика «дальневосточного гектара». Стоит уточнить, что не все они являются муниципальными образованиями, тем не менее, в результате реформы местного самоуправления они максимально приближены к своим жителям в целях своевременного и качественного оказания им социальных и бытовых услуг. Если в 2003 году было 12 тыс. муниципальных образований, в 2006 г. их было более 24 тыс., то последним официальным данным сейчас эта цифра составляет почти 23 тыс. Это говорит о постоянной динамике изменения как количества, так и качества муниципальных образований.

Существующее законодательство в данной сфере предусматривает следующие виды муниципальных образований: городское поселение, городской округ, внутригородская территория города федерального значения, сельское поселение, муниципальный район^[17].

Любое местное самоуправление должно обладать необходимой экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в их муниципальной собственности средства местных бюджетов, имущество, а также различные имущественные права.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 8) муниципальная собственность признается и защищается как и частная, государственная и иные формы собственности. Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований –несколько отличается, что обусловлено сферами ведения соответствующих муниципальных образований, наделения их отдельными полномочиями. В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 130) указано, что местное самоуправление в нашей стране обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение своей собственностью^[18].

Любое муниципальное образование имеет свой собственный бюджет, которые складывается за счет различных источников, таки как средств самообложения населения; доходов от местных налогов и сборов; отчислений от доходов федеральных налогов и сборов; полученных дотаций, субвенций, субсидий, и иных средств финпомощи из бюджетов других уровней; доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, части перечисляемой прибыли муниципальных предприятий; штрафов, зачисляемых в местный бюджет; добровольных пожертвований и иных поступлений^[19]. Все финансовые полномочия органами местного самоуправления осуществляются в строгом соответствии с установленными нормами бюджетного и налогового законодательства.

Итак, местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Тем не менее, все перечисленные выше нормативные акты, которые устанавливают нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ограничивать гарантированные ими права органов местного самоуправления.

1.3 Краткий анализ сферы работы местного самоуправления в России

Рассмотрев практику демократических государств, можно сделать вывод, что местный уровень власти – это самый прямой и короткий путь к решению жизненно важных и насущных для современного человека проблем^[20]. Эффективность власти люди оценивают по составляющим, понятным для каждого параметрам – освещенность улиц, тепло в домах, транспортное обеспечение, качество дорог и д.р. Все эти вопросы проще решать учитывая мнение населения в местах их непосредственного проживания – в городах, поселках, хуторах, селах. По этой причине одним из основных направлений государственной политики нашей страны является совершенствование местного самоуправления, отлаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов с населением^[21].

Становление эффективной системы местной власти – это, как правило, длительный и очень сложный процесс. По этой причине нет ничего удивительного в том, что данный процесс находится постоянно в стадии развития и включает множество нерешенных до сих пор проблем, которые связаны с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, имеющимся дефицитом квалифицированных кадров в области муниципального управления, постоянной нехваткой надежных материально-финансовых основ деятельности местной власти^[22].

Помимо этого, немалой проблемой местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы. В то же время, государственной власти – видя расходные полномочия муниципалитетов – необходимо было бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов.

Давая оценку современному состояния местного самоуправления в нашей стране, основанная масса отечественных и зарубежных ученых, а также практиков отмечают очень низкий уровень эффективности действующей, в настоящее время, системы органов местной власти^[23]. Несмотря на признание проводимой муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затягивается на неопределенный срок.

По мнению Л. В. Гильченко, для формирования эффективной системы местного самоуправления в нашей стране необходимо исключить такие факторы, как:

- отсутствие на федеральном уровне единой концепции реформирования местной власти на формах самоуправления. Любая внедряемая реформа в государстве обязана иметь четко обозначенную цель, стратегию и пути ее достижения, промежуточные этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться, качественную форму оценки проводимых мероприятий. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее казалось бы, большую значимость, является не более чем, предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем обязательной стратегией реформы. По причине отсутствия единого нормативного документа, определяющего все необходимые элементы реформы, деятельность уполномоченных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в нашей стране, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;

- наличие значительного сопротивления реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Их можно условно объединить в две группы. К первой можно отнести государственных служащих среднего уровня целого ряда федеральных министерств и ведомств – прежде всего тех, в принципах и подходах работы которых, в ходе реформы, намечаются глобальные изменения. В большей степени противодействие от этой группы оказывается на этапе разработки нормативных документов, которые направленных на реализацию соответствующих федеральных законов по компетенции министерств и ведомств. Ко второй группе следует отнести руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они сопротивляются в целях сохранить определенный объем властных полномочий, а именно, реальное обладание и распоряжение имеющейся собственностью, т.е. самым сильным стимулом их сопротивления является экономический интерес. Всему этому способствует сегодняшняя полная потеря федеральным уровнем контроля как административного, так и экономического за распоряжением государственной собственностью и имеющимися ресурсами в субъектах Федерации, не включая во внимание политические процессы в регионах^[24].