Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Понятие и сущность естественных монополий).pdf

2.2. Реформирование естественных монополий в условиях российской экономики

Естественные монополии занимают существенное место в экономике России – большее, нежели в экономике развитых стран. Это связано как с сырьевой ориентацией российской промышленности, так и с традиционно повышенным энергопотреблением. В этих условиях эффективность, например, топливно-энергетического комплекса, значительную долю которого составляют отрасли естественных монополий, выступает важным фактором развития экономики страны в целом. В настоящее время в большинстве отраслей естественных монополий либо проходят, либо, по крайней мере, планируются реформы регулирования и организации отрасли.^[29]

Задача государства в этих условиях – сбалансировать интересы всех участников процесса, обеспечив при этом сохранение стабильности в экономике и устойчивого роста. Реформы естественных монополий должны стать составной частью общей стратегии социально-экономического развития страны. Пока же складывается обратная ситуация: основными инициаторами реформ и их идейными наполнителями являются сами монополии, борьба заинтересованных сторон вокруг концепций реструктуризации и содержания законов обостряется. На сегодняшний день необходимо выявить каким образом динамика цен естественных монополий может повлиять на региональную специфику производства, финансовое положение предприятий-потребителей и проходящие в них инвестиционные процессы.

Сегодня регулирование тарифов на услуги естественных монополий находится в прямом ведении правительства. При этом каждый год правительство задает планы роста регулируемых им тарифов, запуская тем самым спираль инфляции издержек по всем технологическим цепочкам.

В современных условиях, дальнейшее развитие экономики страны во многом зависит от функционирования отраслей естественных монополий. Так, к примеру, проводимая правительством реструктуризация инфраструктурных отраслей является основой снижения издержек, как монополистов, так и общества в целом и непосредственно потребителей. Кроме того, реструктуризация способствует повышению инвестиционной привлекательности данных отраслей.^[30]

В свою очередь, осуществляемая реструктуризация естественных монополий должна способствовать:

– отделению функций хозяйственного ведения от функций государственного управления и регулирования отрасли; формированию государственной компании, управляющей функционированием железнодорожной сети в форме акционерного общества; выделению конкурентного сектора с организацией нескольких транспортных компаний перевозчиков; обеспечению прозрачности финансовых потоков; выведению из системы МПС вспомогательных и обслуживающих предприятий; а также прекращению перекрестного субсидирования отдельных категорий потребителей, отмене индивидуальных льгот грузоотправителям;

• отделению в электроэнергетике естественно-монопольной составляющей (транспортировка) от коммерческой (генерирующие мощности); организации конкурентного энергетического рынка при уходе от затратного ценообразования и административного закрепления потребителей за производителями; обеспечению прозрачности финансовых потоков и стопроцентной денежной оплаты услуг отрасли; привлечению на этой основе значительных прямых инвестиций для модернизации отрасли, обновлению ее производственного потенциала;

- переходу к экономическим методам регулирования газового тарифа при включении в тариф не только эксплуатационных, но и инвестиционных составляющих»; отделению транспортной части тарифа на газ от конкурентной при либерализации последней; формированию параллельно с нынешним регулированием нового нерегулируемого рынка газа (добываемого независимыми производителями на новых месторождениях); реструктуризации РАО «Газпром» на основе четкого определения функциональных ролей хозяйственных единиц, обособление сначала финансового учета и отчетности, а затем и в целом управления и хозяйствования естественно-монопольных и потенциально конкурентных сфер деятельности; поддержке процесса формирования независимых производителей и поставщиков газа, а также организаций, оказывающих услуги на газовом рынке, отладка механизмов доступа к газопроводам, введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке газа.^[31]

Следует отметить, что реформирование отраслей естественных монополий в нашей стране прошло несколько этапов.

1. Проведение реформирования отраслей естественных монополий (1992-1995 гг.) на основе общей структурной политики, осуществляемой государством, без учета особенностей производственной деятельности данных отраслей и их роли в обеспечении экономической безопасности страны. Знаковым событием первого этапа реформирования стало создание РАО «ЕЭС России». Реформы в отраслях производственной инфраструктуры

(а значит, в той или иной мере и в сфере их естественной монополии) вначале были индуцированы мероприятиями, проводимыми в рамках общей макроэкономической политики. В указанном аспекте они могут рассматриваться как «эхо» в системе мероприятий, проводимых в общем русле реформ. Осуществление реформ на макроэкономическом уровне во многом определяет мероприятия по реформированию естественных монополий. В то же время реформы в сферах естественных монополий отличаются от реформ в базовых, неинфраструктурных отраслях и по характеру, и по времени их проведения, и по интенсивности.

Реформирование в сферах естественных монополий РФ осуществлялось в рамках масштабных социально-экономических изменений общества и экономики после распада СССР, в условиях глубокого кризиса, связанного, в том числе, с реализующимися в отечественной практике способами перехода к рынку, диверсификации форм собственности, формирования новых институциональных отношений.^[32]

1. Второй этап (1995-2003 гг.) связан с принятием закона «О естественных монополиях» № 147-ФЗ от 17.08. 1995 г. До сих пор закон «О естественных монополиях» является базовым документом, определяющих и регламентирующий деятельность данных отраслей. На данном этапе изменился взгляд на роль естественных монополий в экономике страны, на основе чего был выработан вектор их реформирования. Естественные монополии стали рассматриваться как инфраструктурные отрасли.
2. Начиная с 2003 г. по настоящее время – третий этап реформирования. Начало данному этапу было положено принятием пакета федеральных законов, регламентирующих преобразования в отрасли. С 1 апреля 2003 г. вступил в силу пакет законов об электроэнергетике, заложивших основы проводимой реформы. В пакет вошли федеральные законы от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике»; № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях»», федеральные законы от 7 июля 2003 г. № 125-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»» и др.^[33]

Реформирование отечественных отраслей естественных монополий в современных условиях сводится к следующему:

– уменьшение степени государственного регулирования деятельности естественных монополий, благодаря применению государственно-частного партнерства;

– выделение монопольного ядра и структурных составляющих, осуществляющих свою деятельность в соответствии с правилами рынка.

Базовым вектором проводимых сегодня в России реформ естественных монополий выступает следующее направление: выделение производственной и инфраструктурной стадии. В соответствии с международным опытом, можно выделить три основные теоретические модели с соответствующими вариантами структурной политики.

Согласно первой модели сохраняется полностью интегрированное монополистическое образование, объединяющее в себе все стадии производства и сетевого хозяйства. Монополистам принадлежит огромная власть, которая может быть ослаблена лишь на локальных рынках посредством развития конкуренции. Следует отметить, что в современных условиях все естественные монополии в России построены в соответствии с данным принципом.^[34]

Вторая модель предполагает разграничение производственного процесса и сетевого хозяйства. Соответственно на стадии производства может присутствовать конкуренция, тогда как на стадии сетевого хозяйства все еще остается монопольное положение. На сегодняшний день, в соответствии с данной моделью осуществляют свою деятельность предприятия в сфере электроэнергетики, что стало возможным благодаря проведенной реструктуризации монополистических образований данной отрасли. При этом, в законодательстве все еще не определены барьеры, не позволяющие сетевому монополисту воздействовать на конкурентные отношения производителей.

Третья модель предполагает наличие одновременно элементов конкуренции и интеграции. В данном случае так называемого «функционального разбиения», например ведения раздельной хозяйственной отчетности по сетевой и производственной деятельности внутри интегрированного предприятия, а также регулирования внутренних цен, назначаемых монополистом для самого себя за пользование инфраструктурной сетью. В соответствии с данной моделью осуществляют свою деятельность сетевые монополии, в том числе и естественные монополии, которые вступают в конкурентные отношения в сфере производства.

При этом, в процессе реформирования должны учитываться интересы трех основных движущих сил: самих монополий, совмещающих в себе как естественно-монопольную сферу (инфраструктуру), так и потенциально конкурентные виды деятельности; независимых от монополий производителей, для реализации товаров и услуг которых необходима инфраструктура монополий и инвесторы; промышленных потребителей указанных товаров и услуг.

Кроме того, при разработке реформ необходимо учитывать специфические особенности отечественных естественных монополий:

• большая протяженность территории страны, в связи с чем возрастает роль естественных монополий как экономического механизма государственной интеграции, при этом транспортные издержки так же увеличиваются;
• суровый климат во многих регионах страны обуславливает высокую энергоемкость экономики;
• особая роль отраслей естественных монополий в обеспечении экономической безопасности страны;
• низкий технологический уровень развития отечественных компаний, в том числе энергосберегающих, и экономической эффективности на предприятиях-потребителях продукции естественных монополий, а также жилищно-коммунального хозяйства на фоне низкой платежеспособности;
• наследие от административно-командной системы (размещение промышленного производства с ориентацией на источники энергии).^[35]

Таким образом, проведение реформ отраслей естественных монополий в России невозможно без учета вышеперечисленных факторов, в противном случае это грозит остановкой большого количества промышленных предприятий, ростом долгов за электроэнергию, а также переориентацией топливно-энергетического комплекса на внешний рынок. Соответственно, подход к реформам должен быть строго взвешенным, основанным на точных расчетах, а прямой перенос какой-либо зарубежной модели на российскую почву просто недопустим.

2.3. Перспективы развития естественных монополий

Структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального использования производственного потенциала и формирования конкурентных отношений. Она будет проводиться для решения как текущих, так и долгосрочных задач и направлена на:

• совершенствование системы регулирования, в том числе ценового в сферах естественных монополий, дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
• выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
• организацию контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий;
• поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения;
• придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;
• совершенствование нормативной базы регулирования в сферах естественных монополий;
• формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координацию деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий;
• определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий;
• повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям акционерных обществ, являющихся субъектами естественных монополий, путем усиления ответственности представителей, осуществляющих полномочия государства как акционера в соответствующих акционерных обществах, за своевременную уплату акционерными обществами налогов и других обязательных платежей; проведение ежегодной аудиторской проверки, независимого ведения реестра акционеров и иных мер, направленных на обеспечение открытости акционерных обществ для инвесторов и акционеров.^[36]