Файл: Опыт реформирования естественных монополий в разных странах (Понятие и сущность естественных монополий).pdf

Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения ресурсов объективно не является естественной монополией. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:

- регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры:

- регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;

- конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды.^[37]

Так, в электроэнергетике должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду;

- конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки должны быть открытыми и не дискриминационными;

- инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополии финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;

- во всех отраслях естественной монополии необходимо дальнейшее совершенствование механизма ценообразования. В газовой промышленности цены должны быть дифференцированы с учетом стоимости доставки природного газа в различные регионы. Следует также дифференцировать по регионам железнодорожные тарифы, прекратив централизованное перераспределение доходов между железными дорогами.

Перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий, должно быть прекращено.

Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны представляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.

С целью повышения эффективности государственного регулирования естественных монополий необходимо прежде всего разработать механизм определения естественно монопольного ядра каждого естественно монопольного предприятия (отделения немонопольных видов деятельности, которые по своей сути являются конкурентными, от естественно монопольных образований Российской Федерации), что сделает невозможным включение нехарактерных расходов в базу расчёта монопольных цен. Кроме этого, необходимо решить вопрос внедрения в полном объёме современных механизмов регулирования деятельности субъектов естественных монополий, предусмотренных Законом Российской Федерации "О естественных монополиях".^[38]

Так, Закон Российской Федерации "О естественных монополиях" предусматривает, что деятельность субъектов естественных монополий подлежит государственному регулированию, и осуществляется национальными комиссиями. Национальные комиссии - это органы, выступающие от имени правительства, однако обычно не входящие в его состав. Такая особенность комиссий позволяет им эффективно решать противоречия между различными заинтересованными сторонами, устанавливать правила и следить за их выполнением. Регуляторные полномочия комиссий, как правило, направлены на конкретную отрасль или конкретную проблему.^[39]

Существует ряд весомых аргументов в пользу передачи функций регулирования национальным комиссиям, а именно:

• деполитизация процесса регулирования для того, чтобы обеспечить возможность долгосрочного планирования области;
• независимые регуляторные комиссии меньше подвержены вмешиваться в повседневную деятельность регулируемых отраслей, чем министерства;
• министерства и учреждения правительства не всегда могут обеспечить необходимый уровень профессиональных знаний.

По нашему мнению, совершенствование государственного регулирования деятельности естественных монополий нельзя сводить только к созданию независимых регулирующих органов. Опыт работы Национальной комиссии регулирования электроэнергетики свидетельствует, что это условие, хотя и необходима, но сама по себе недостаточно. Нужно обеспечивать также надлежащий уровень и содержание регулирования: обоснованность тарифов, обеспечения стандартов качества и доступности услуг, обеспечивается, прежде всего, созданием механизма прозрачного, обоснованного формирования тарифов на услуги.

Такой подход должен базироваться на основе глубокого понимания теоретических наработок и достижений зарубежного опыта. При применении зарубежного опыта, безусловно, необходимо учитывать дополнительные трудности, связанные с переходными процессами в российской экономике, предусматривающие особые требования к гибкости и адаптации стратегий реформирования. Следует также учитывать и генезис русских естественных монополий, образовавшихся административным путём в централизованно управляемой системе.

Если в любой западной стране сфера экономической деятельности определяется как естественная монополия и для регулирования применяется соответствующий набор мер, то это вовсе не означает, что для Российской Федерации такая сфера экономической деятельности может быть отнесена к естественной монополии. Сразу отметим, если речь идёт о переносе зарубежного опыта, то необходимо использовать инструментарий, который позволяет обосновать каждый шаг по реформированию естественной монопольной сферы деятельности, их последовательность, а соответственно, квалифицированно проводить реформирование, опираясь на развитую теорию и адаптируя её к конкретным условиям и времени нашей страны.

Однако, в противоречие действующему законодательству Российской Федерации, естественные монополии до сих пор остаются нереформированными. Ведутся отдельные дискуссии по созданию экономически обоснованных методик по регулированию цен в естественных монополиях, которые, в конце концов, ни к чему не приводят. Ведь для того чтобы создать указанные методики, необходимо, в первую очередь, провести реформирование естественных монополий.^[40]

По нашему мнению, первым шагом по реформированию предприятий естественных монополистов, должна стать их реструктуризация. Реструктуризация должна включить в себя определение естественного монопольного ядра. Определение естественно монопольного ядра требует соблюдения определённой последовательности.

На первом этапе определения естественного монопольного ядра проводится инвентаризация основного производства, вспомогательного производства, подразделений, не относящихся к основному производству, объектов социально-культурного назначения.

Второй этап предусматривает разъединение (отделения) основного производства предприятия естественного монополиста от лишних подразделений, вспомогательного производства и подразделений, не относящихся к основному производству. Происходит отделение объектов социально-культурного назначения.

На третьем этапе определения естественного монопольного ядра происходит процесс создания предприятия, которое в соответствии с действующим законодательством относится к сфере деятельности естественных монополий. Одновременно проводится реструктуризация, приватизация и ликвидация обособленных подразделений. Объекты социально-культурного назначения передаются в коммунальную собственность.

Стоит отметить, что реформирование в сфере естественных монополий не должно сводиться к примитивному разделению, по сути, к распаду и деградации. Ведь такая политика генерирует архаичные рыночные отношения, которые в развитых индустриальных странах активно вытесняются на "обочину" экономической жизни. Такой подход выгоден для Российской Федерации, ведь существующее несовершенство ценового механизма в указанных сферах приводит к усилению регионализации национального и локализации местного рынков. Но самое главное - государственное регулирование цен на продукцию естественных монополий в принципе несовершенно и неэффективно.

Проблема определения сферы естественной монополии и выделения естественного монопольного ядра возникает вследствие того, что в Российской Федерации естественные монополисты имеют довольно сложную структуру, многие элементы которой не является естественно монопольными. В связи с этим возникает необходимость в пределах области выделить структуру, являющуюся носителем важнейших, специфических для естественной монополии, свойств.

Нередко степень естественной монополизации производства переоценивается. Так, в интегрированной компании черты естественной монополии характерны только одному виду деятельности. Этой деятельностью являются железнодорожные пути, а не поезда с вагонами; каналы телефонной проводной связи, а не передающие устройства; трубопроводы, а не компрессорное оборудование. Соответственно, конкуренция невозможна, скорее всего, в первых видах деятельности, но не в других.

Успешное отделения естественного монопольного ядра зависит от наличия единой методологической базы, правильного целеполагания на всех этапах реформирования. Обеспечение единого подхода к определению естественного монопольного ядра способствует соответствующая законодательная база, направленная: на непрерывность на всех этапах реформирования; повышение инвестиционной привлекательности предприятий естественных монополистов; учёта отраслевых особенностей осуществления приватизационных процессов в Российской Федерации. Кроме того, отделение естественно монопольного ядра обеспечит: баланс интересов потребителей (доступные цены) и естественных монополий (финансовые результаты); выделение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного распределения затрат; стимулирования предприятий к сокращению расходов, повышения качества продукции и эффективности инвестиций; создание условий для развития конкуренции.

Правильно проведённое отделение естественного монопольного ядра от смежных рынков не только ограничит сферу регулирования, но и повысит его эффективность напрямую через распределение регулирующих и не регулирующих видов деятельности.

При разработке необходимых мер по реформированию естественных монополий в Российской Федерации следует учитывать ряд их общих особенностей:

• в ходе технологического прогресса используется сложная инженерная инфраструктура, которая привязана к конкретной территории. Таким образом, для данных сфер деятельности характерна территориальная специфичность ресурсов, что существенно влияет на формирование отношений между заинтересованными сторонами;
• многие виды продукции (услуг) субъектов естественных монополий (например, электроэнергия, услуги связи и транспорта) невозможно запасать и хранить, их недопроизводство в один период не может быть компенсировано перепроизводством в другой. Соответственно, такая продукция (услуги) является специфическим во времени благом, а производство и перераспределение таких благ должно быть устойчивым и ритмичным;
• в силу территориальной специфики активов необходимо согласование инженерных решений с местными условиями, что требует значительных затрат на предыдущей стадии осуществления проектов.