Файл: Управление финансами и пути его совершенствования в Российской Федерации.pdf

Источник: Минфин, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ

Расходы федерального бюджета в 2019 г. составили 18,2 трлн руб. и в номинальном выражении выросли на 9,0%. По отношению к плану расходы составили 98,5% (что незначительно отличается от средних показателей за последние годы), а по отношению к сводной бюджетной росписи – 94,2%.

Из крупных разделов функциональной классификации расходов самый низкий процент освоения средств наблюдался по разделу "Национальная экономика", где расходы составили 91,8% от бюджетной росписи; по разделу "Национальная оборона" средства были освоены на 92,7%.

По предварительным данным Минфина РФ, в 2019 г. финансирование национальных проектов осуществлялось медленнее расходов федерального бюджета в целом.

По отношению к сводной бюджетной росписи эти расходы исполнены на 91,4%. При этом практически в полном объеме были профинансированы проекты "Здравоохранение", "Безопасные и качественные автомобильные дороги", "Наука", "Культура". Низкий процент освоения средств в 2019 г. имел место по проектам "Экология" (66,3%), "Цифровая экономика" (73,3%), "Производительность труда и поддержка занятости" (87,1%), "Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры" (88%).

Тем не менее, выделение дополнительного финансирования на реализацию национальных проектов (по итогам 2019 г. это 9% общих расходов) стало важным фактором увеличения роста расходов федерального бюджета: за 2019 г. в реальном выражении они выросли на 4,3% по сравнению с 2018 г. В то же время по сравнению с 2012 г. расходы федерального бюджета в 2019 г. в реальном выражении все еще остаются ниже на 11%.

Несмотря на недофинансирование, национальные проекты также оказали в 2019 г. определенное влияние на структуру расходов федерального бюджета (таблица 4).

В частности, по сравнению с 2018 г. несколько выросла доля расходов на национальную экономику и здравоохранение, в результате чего, после временного снижения, отношение расходов на национальную экономику к ВВП вернулось примерно к уровням 2016–2017 гг., а на здравоохранение – к уровням 2013–2014 гг.

Национальные проекты способствовали также тому, что расходы на социальную политику по отношению к ВВП в 2019 г. не снизились (можно отметить даже их небольшой рост), несмотря на начало осуществления пенсионной реформы (но при этом они остаются почти на 1 п.п. ниже уровня 2012–2013 гг.).

Соотношение расходов на оборону и ВВП вернулось к уровням, характерным для 2011–2012 гг. В целом структура расходов федерального бюджета с 2012 по 2019 гг. поменялась незначительно.

Таблица 4 - Структура расходов федерального бюджета в 2012–2019 гг., в % к ВВП

Источник: Минфин РФ, Росстат, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ

Профицит федерального бюджета за 2019 г. составил 2 трлн руб. (1,8% ВВП). Значительная часть нефтегазовых доходов в соответствии с бюджетным правилом была направлена на валютный рынок. В целом за 2019 г. объем операций по приобретению валюты Минфином РФ за счет дополнительных нефтегазовых доходов составил 2936,4 млрд руб. (около 37% общего объема нефтегазовых доходов), что на 30% меньше, чем в 2018 г. Из-за ослабления рубля объемы приобретения валюты в 2019 г. сократились по сравнению с показателями 2018 г. более чем на 33%.

С учетом операций Минфина на валютном рынке, базовые нефтегазовые и ненефтегазовые доходы составили в 2019 г. 17,3 трлн руб., что меньше объема расходов почти на 1 трлн руб.

Основными источниками финансирования этого разрыва стали поступления с внутреннего рынка ценных бумаг (1,4 трлн руб.) и внешние заимствования (289 млрд руб.). Эти операции позволили Минфину РФ не только профинансировать расходы, но и увеличить остатки на казначейских счетах.

Рисунок 9 - Динамика общего объема расходов федерального бюджета в постоянных ценах за 2011–2019 гг. (2011 г. = 100)

Источник: Минфин, Росстат, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ

В 2020 г. появились серьезные основания для ослабления действующего в настоящее время бюджетного правила.

Минфин РФ назвал окончательный объем дополнительных расходов на реализацию мер, объявленных Президентом в Послании Федеральному собранию, – 4,128 трлн руб. до 2024 г. Более 90% средств выделит федеральный бюджет.

Формально, это означает, что начиная с 2020 г. расходы федерального бюджета должны увеличиться примерно на 750 млрд руб. в год.

Одним из самых безболезненных способов достижения такого результата является ослабление бюджетного правила (не увеличивать же налоги на фоне слабого экономического роста, да и внутренние заимствования уже находятся на достаточно высоком уровне).

Дополнительные расходы могут быть профинансированы, если увеличить базовую цену нефти в 2020 г. и в последующие годы на 5 долл./барр. (с 42,4 до 47,4 долл./барр. в 2020 г.).

Предложения ослабить бюджетное правило (правда, для увеличения расходов на образование и здравоохранение) неоднократно звучали со стороны экспертного сообщества. При умеренно оптимистичном прогнозе мировых цен на нефть (сейчас прогнозная цена на 2020 г. составляет 57 долл./барр.) такое ослабление не окажет влияния на бюджетную и макроэкономическую стабильность российской экономики.

2.3. Проблемы управления финансами государства

Зависимость российского финансового рынка от государства является значительной, что негативно сказывается на динамике развития как банковского, так и небанковского секторов. Доля банков, контролируемых государством, в совокупных активах банковского сектора приближается к 60%; аналогичный показатель в совокупных активах негосударственных пенсионных фондов превышает 80%. Доля государства на инвестиционном и страховом рынке не так велика, но регуляторная нагрузка на них настолько объемна, что не только блокирует появление новых игроков, но угнетает рост и развитие существующих.

Влияние государства на финансовый рынок измеряется не только долей связанных с ним компаний, но и уровнем надзорной и регуляторной нагрузки на разные виды финансовых организаций.

Усиление государства связано с «зачисткой» банковского сектора и санацией крупных финансовых холдингов. Это привело к росту концентрации как банковского, так и небанковского секторов, а также росту доли государства в капиталах банков. Сохранение низких (около нуля) темпов экономического роста будет затруднять появление новых игроков.

Проводимое регулятором в последние годы ужесточение пруденциальных правил также будет способствовать уходу некрупных игроков как с рынка банковских услуг, так и из страхового и инвестиционного бизнесов.

В силу неразвитости внутреннего инвестиционного спроса на рынке фактически отсутствуют игроки, способные стать альтернативными собственниками. Потенциальным инвестором может выступить иностранный капитал.

Одна из основных проблем финансовой системы России - слабый рынок капитала.

Усиление влияния государства на финансовую систему

Слабый рынок капитала

Устаревание амортизационной политики

Фискальная система налогообложения

Проблемы

Неиспользование резервов для инвестиций

Неиспользование банковских пассивов

Рисунок 10 – Проблемы управления финансами государства (авторская разработка)

В 2014-2017 годах инвестиции в России снизились на 8%, главным образом за счет сокращения инвестиций со стороны предприятий, организаций и банков, контролируемых государством. Там снижение инвестиций составило более 20%. И оно продолжилось в 2017 году. Инвестиции немного растут только за счет частных инвестиций.

Министерство финансов изыскивает источники социально-экономического развития снижая расходы госбюджета на пенсии в связи с увеличением возраста выхода на пенсию на 5 лет и за счет повышения НДС с 18 до 20%, а также за счет изменения налоговой системы для нефтяных компаний.

Система налогообложения в России является чисто фискальной. Она не выполняет стимулирующую роль. Даже прибыль предприятий, из которой формируется основная часть инвестиций в России, не освобождена от налогов, что сразу бы добавило инвестиционных средств и позволило бы вывести из тени значительные средства, которые предприятия прячут в себестоимости, сокращая налогооблагаемую прибыль.

Амортизационная система в России устарела, в ней крайне велики амортизационные сроки, если сравнить их с передовыми странами, нет эффективных правил ускоренной амортизации и т.п. Поэтому из амортизационного фонда изымается намного меньшая часть инвестиций, которые можно было бы здесь изыскать.

Крупные инвестиции могут быть получены и в рамках госбюджета, если все окупаемые проекты, прежде всего в национальную экономику (а это — 2 трлн руб.), финансировать в виде инвестиционного кредита на возвратной основе по низким процентам, покрываемым за счет бюджета. Это сократит бюджетные средства на это финансирование по крайней мере в 10 раз и высвободит их для инвестиций и вложений.

У Минфина нет даже попытки использовать хотя бы часть золотовалютных резервов в виде инвестиционного кредита для надежных, высокоэффективных проектов, которые будут возвращаться через 5-7 лет, а ведь золотовалютные резервы в России превысили 450 млрд долларов, из которых 150-200 млрд могут никогда не понадобятся стране в обозримом будущем.

Крупные средства на жилищное строительство и вложение в развитие автомобильной промышленности можно было бы получить за счет взаимовыгодных облигаций для населения, у которых 40 трлн рублей лежит в России и еще 700-1000 млрд долларов — на счетах в зарубежных странах.

Огромные средства, по 1 трлн рублей в год, можно было бы получить от приватизации части государственного имущества. Сегодня предприятия и организации, контролируемые государством, создают 71% ВВП России, в то время как 15 лет назад они создавали только 35% ВВП по данным Всемирного банка.

Эти средства нужно тоже использовать в национальной экономике на возвратных условиях в виде инвестиционного кредита, например, для создания современной инфраструктуры, выдавая кредит на строительство двусторонних автострад, скоростных железных дорог под 3% годовых на 20-25-летний период, как это делает Китай.

Но самый главный неиспользованный резерв денег для инвестиций и вложений — банковские пассивы. Они составляют около 88 трлн рублей и практически равны объему ВВП. Используются они крайне неэффективно, только для выдачи неинвестиционных краткосрочных кредитов. Доля банковских инвестиционных средств — объем инвестиционного кредита сократился до 8% от общей суммы инвестиций в стране, в то время как в США, Германии и других развитых странах эта доля доходит до 40-50%.

Выявлен также целый ряд проблемных вопросов функционирования действующей модели финансового контроля в Российской Федерации

- большое количество органов контроля

- схожесть полномочий контрольных органов;

- рост затрат на контрольные мероприятия;

- отсутствие единых стандартов для органов контроля.

Таким образом, существует необходимость разрешения указанных проблем органов контроля за государственными финансами.