Файл: Местное самоуправление в России : история и современность (МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ В РОССИИ).pdf

2.1 Состояние местного самоуправления в РФ на современном этапе ее развития

Анализ мероприятий, проводимых на федеральном уровне и прямо или косвенно касающихся местного самоуправления, показывает несколько устойчивых тенденций:

- на повестку дня выходят вопросы совершенствования российского федерализма, региональной политики, региональной экономики; о местном самоуправлении говорится как о неотъемлемом элементе и того и другого;

- увеличилось количество мероприятий, на которых рассматривается комплекс проблем взаимодействия регионов и муниципальных образований (эти вопросы возникали, например, в контексте обсуждения стратегического развития, агломерирования, разграничения полномочий, соразмерности финансирования и др.);

- местное самоуправление звучит в контексте обсуждения особенностей пространственного развития территории, трансформации ее в «территорию, комфортную для проживания»;

- в мероприятиях, посвященных собственно местному самоуправления, стараются обсуждать особенности вовлечения населения в местное самоуправление. ^[13]

Это говорит об определенном смещении акцентов - меньше говорится об обособленности, самостоятельности местного самоуправления, но больше о необходимости комплексного подхода, важного для развития территории.

В последние годы в практике Конституционного Суда РФ появилось большое количество решений, связанных с попытками оспорить законы субъектов РФ, принятые во исполнение Федерального закона №136‑ ФЗ. Как правило, Суд принимал отказные решения, поскольку заявитель не показал нарушение его прав в конкретном деле.

Вместе с тем в решениях Суда можно выделить некоторые новые акценты:

- значительное количество правомочий в сфере местного самоуправления осуществляется коллективом граждан по месту жительства, поэтому и заявитель должен быть соответствующим (индивидуального заявителя признавали ненадлежащим субъектом обращения);

- обращение в суд в защиту общественно-политического интереса не всегда означает возможность защиты именно конституционного права на местное самоуправление или его осуществления в смысле, придаваемом этим ценностям Конституционным Судом РФ.^[14]

Исходя Доклада о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2017 г. – начало 2018 г., по состоянию на 1 марта 2018 г. в Российской Федерации по уточненным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации насчитывается 21 905 муниципальных образований, в том числе:

1 757 муниципальных районов;

1 532 городских поселения;

17 735 сельских поселений;

592 городских округа;

3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск);

19 внутригородских районов в городских округах;

267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).^[15]

Таблица

Количество муниципальных образований в разрезе по федеральным округам

Анализ данных статистического бюллетеня Росстата за несколько лет позволяет увидеть динамику изменения количества российских муниципалитетов.

С момента завершения 1 января 2009 г. переходного периода реализации Федерального закона № 131‑ФЗ, общее количество муниципальных образований сократилось на 7 % или в абсолютных цифрах на 1755 муниципалитетов. Процесс уменьшения числа муниципальных образований за прошедшие семь лет приостанавливался только один раз в 2014 г. В 2016 году в состав Российской Федерации вошли город Севастополь и Республика Крым, в границах которых было образовано 10 и 279 муниципальных образований, соответственно.

Уменьшение общего количества муниципальных образований обусловлено по большей части сокращением числа сельских и городских поселений. Так, по сравнению с 1 января 2009 г. сельских поселений стало меньше почти на 8 % или на 1686 муниципалитетов.

Федеральный закон № 136‑ФЗ внес довольно серьезные изменения в Федеральный закон № 131‑ФЗ, которые касались территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. ^[16]

Из всех изменений, внесенных Федеральным законом №136‑ФЗ в территориальные основы местного самоуправления особо следует выделить такие: возможность создания двухуровневого местного самоуправления в городских округах (введены новые виды муниципальных образований); урегулированы новые виды преобразований (например, предусмотрено преобразование сельских поселений в городские).

В результате принятия Федеральных законов №136‑ФЗ были внесены следующие ключевые изменения в организационные основы местного самоуправления:

- регулирование порядка формирования органов местного самоуправления передано субъектам РФ;

- формирование представительных органов путем делегирования распространено на городские округа с внутригородским делением;

- введен новый способ замещения должности главы муниципального образования - избрание представительным органом по результатам конкурса.

На основании Федерального закона №136‑ФЗ были внесены довольно серьезные изменения в части регулирования компетенции органов местного самоуправления:

- введен механизм перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- предусмотрен разный перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений;

- органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право самим устанавливать дополнительные вопросы местного значения. ^[17]

Развитие МСУ в России осуществляется, с одной стороны, в русле общеевропейских тенденций, а с другой - под влиянием различных факторов национального характера. В то же время в каждом регионе и населенном пункте МСУ имеет свои специфические особенности, на формирование которых оказывают влияние исторические, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные факторы.

Сформированная основами ФЗ № 131 модель МСУ отличается такими чертами, как признание и отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии с одновременным допущением серьезных рычагов влияния государства на муниципальный уровень посредством института отдельных государственных полномочий, регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институтов госконтроля и «интервенций»; урегулированностью федеральным центром компетенций каждого вида МО при сохранении в данном вопросе минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований; формальное закрепление за МО свободы действий при оказании публичных услуг населению с одновременной возможностью регулирования этого процесса государственными органами; закрепление принципов фискальной автономии.

В целом можно заключить, что ФЗ № 131 очертил «общие рамки» муниципальной организации и наполнил их определенным содержанием, базирующимся на адаптации европейского опыта МСУ. 

2.2 Проблемы развития местного самоуправления в РФ на современном этапе

Большинство российских ученых и практиков, оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, указывают на низкий уровень эффективности муниципальной власти.

Современная конституционная модель местного самоуправления в России предполагает, что высшей степенью демократического государства является право и способность граждан активно, самостоятельно и под свою ответственность участвовать в решении вопросов местного значения.

Но при всем многообразии предоставляемых населению муниципального образования форм непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления нельзя не отметить проблемы, связанные с низкой правовой активностью граждан на местах.

Стабильность и эффективность функционирования органов местного самоуправления невозможны без доверия со стороны жителей муниципального образования.

Ведь именно через муниципальный уровень власти граждане реализуют свое конституционное право принимать участие в решении вопросов местного значения. А муниципальные органы и должностные лица местного звена власти обязаны создавать все условия для реализации и защиты права населения на достойный уровень жизни.

Таким образом, явное недоверие граждан к деятельности местной власти объясняется невозможностью муниципальных органов обеспечить осуществление возложенных на них функций.

В этой связи важно отметить, что непременным условием самостоятельности и эффективности муниципального уровня власти выступает принцип соответствия материально-финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям местного самоуправления.

На конституционном уровне гарантировано в каждом муниципальном образовании наличие муниципальной собственности и местного бюджета, которые способны обеспечить эффективность решения вопросов местного значения. Одним из источников пополнения местных бюджетов названо и самообложение населения. Но практика применения федерального закона показала, что предполагаемые собственные доходные источники не смогут пополнить бюджет таких муниципальных образований, как сельские поселения.

Сейчас уже большинство исследователей считают, что отсутствие должного финансирования – корень муниципальных проблем, и с этим не поспоришь. 

К сожалению, в надзорных органах уже сформирован взгляд, согласно которому любое положение закона и безусловно, и обязательно к исполнению, а суды уже выносят свои решения, исходя из того, что отсутствие у муниципального образования финансовых средств не является основанием для их неисполнения.

Усугубляет названую проблему и то, что перечень вопросов местного значения в 131-ФЗ постоянно расширяется».

Исследователя местного самоуправления и муниципального права не может не беспокоить эта ярко проявившаяся сейчас, но своими корнями уходящая в предыдущею законодательную практику тенденция, так как среди муниципальных образований России существует значительное различие по их экономическому развитию, а следовательно, и их бюджетному обеспечению, и по наличию социальной инфраструктуры тоже. ^[18]

Подавляющее большинство муниципальных образований – сельские поселения – действительно могут остаться на обочине общероссийской модернизации экономики и внедрения инновационных технологий. Однако именно они и составляют большинство муниципалитетов на территории субъектов Российской Федерации (исключением являются лишь три субъекта России – Москва, Санкт-Петербург и Севастополь)».  Как правило, на текущие нужды, хотя и не в полном объёме, средства выделяются, но на развитие, на модернизацию – нет.