Файл: Федеральное казначейство РФ и его роль в управлении движением государственных финансов (Этапы развития Федерального казначейства Российской Федерации).pdf

Реформирование межбюджетных отношений потребовало разработки и внедрения в деятельность казначейских органов нового порядка учета поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами различных уровней^[12].

В целях обеспечения эффективного исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ проводилась разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов. С 1 января 2006 г. введен в действие Приказ Федерального казначейства от 25.08.2005 № 12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Бюджеты всех уровней бюджетной системы перешли на кассовое обслуживание исполнения бюджетов в органы Федерального казначейства.

В 2004 г. была подготовлена и одобрена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Концепция предусматривала осуществление мероприятий по реформированию бюджетной классификации РФ и бюджетного учета, разграничению бюджетов действующих и принимаемых обязательств, повышению результативности бюджетных расходов^[13].

Направления реформирования бюджетного процесса включали разработку и внедрение в деятельность органов казначейства новой бюджетной классификации РФ, базирующейся на принципе подведомственности бюджетных средств: доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов^[14]. В работе Федерального казначейства введены принципы управленческого учета, а так же метод начислений, необходимый для полной оценки стоимости и сравнения эффективности деятельности органов власти^[15].

С целью повышения прозрачности и результативности управления средствами бюджетов бюджетной системы, органы казначейства начали осуществлять финансирование на основе принятых расходных обязательств публично-правовых образований^[16].

В условиях реформирования бюджетного процесса, предполагающего переход от управления затратами к управлению результатами, перед органами исполнительной власти была поставлена задача повышения эффективности управления и использования ресурсов путем кардинального улучшения своей деятельности. Для реализации задач, поставленных Правительством РФ, была разработана Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2006-2008 гг. Концепция закрепляла основополагающие цели и задачи системы внутреннего контроля и аудита в органах казначейства и определяла основные направления совершенствования в данной сфере^[17].

Таким образом, на втором этапе бюджетной реформы РФ в органах казначейства были созданы организационно-методические основы обслуживания межбюджетных отношений при исполнении бюджетов по доходам. Существенных шагом по регулированию межбюджетных отношений стал переход в 2006 г. на кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в органы казначейства. Бюджетная классификация РФ, используемая в казначействе при исполнении бюджетов, была приближена к международным стандартам, разработаны принципы современного бюджетного учета, были созданы и внедрены системы внутреннего контроля и аудита.

В связи с наделением ФК полномочиями по прогнозированию и кассовому планированию средств федерального бюджета и управлению операциями на едином счете федерального бюджета в 2004 г. в составе Центрального аппарата ФК было создано Управление финансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом. Наиболее важным показателем работы единого казначейского счета является его ликвидность. Поэтому в работе казначейства приоритетным становится принципиально новое направление в работе Федерального казначейства - управление ликвидностью Единого казначейского счета (ЕКС). Управление ликвидностью ЕКС в РФ направлено на обеспечение безусловной возможности проведения операций по оплате предъявленных денежных обязательств, сохраняя в целом положительный баланс единого счета федерального бюджета^[18].

Началом нового этапа бюджетной реформы можно условно считать принятие распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов, основным направлением которой стало внедрение программно-целевого метода организации деятельности органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 был утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. В связи с этим, наряду с традиционной частью федерального бюджета, стала формироваться его программная часть, представляющая собой совокупность государственных программ, которые являются инструментами достижения целей долгосрочной стратегии развития страны. Под термином «государственная программа» понимается система мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам проведения и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающая достижение приоритетов и целей государственной политики в рамках реализации ключевых государственных функций^[19].

Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все расходы включены в программы, каждая из которых своей целью должна быть увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства.

Переход к формированию «программной» структуры расходов бюджетов потребовал реформирования и внедрения в деятельность органов казначейства бюджетной классификации, отражающей увязку расходов с планируемыми результатами деятельности государственных органов и целями государственной политики. Для обеспечения прозрачности и обоснованности бюджетных ассигнований в ст. 21 Бюджетного кодекса РФ «Классификация расходов бюджетов» были внесены изменения, предусматривающие возможность формирования целевых статей расходов бюджетов, исходя из состава государственных программ.

Одним из важнейших направлений повышения эффективности бюджетных расходов стала регламентация правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. 5 апреля 2013 г. был принят Федеральный закон РФ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»^[20]. Основной предпосылкой формирования контрактной системы стала необходимость комплексного совершенствования сферы государственных и муниципальных закупок, целесообразность регулирования всего цикла планирования, осуществления и контроля закупок. Согласно Федеральному закону № 44-ФЗ каждая закупка требует обоснования, которое осуществляется при формировании плана закупок и служит для установления соответствия планируемых закупок целям их осуществления. В ходе реализации контрактной системы за Федеральным казначейством были закреплены новые функции: ведение реестра государственных контрактов, заключенных заказчиками; ведение реестра государственных контрактов, заключенных заказчиками, содержащего сведения, составляющие государственную тайну; - ведение реестра договоров, заключенных заказчиками.

Ведение реестра государственных контрактов на закупку товаров обеспечивает развитие добросовестной конкуренции, гласность и прозрачность осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Таким образом, на каждом из этапов проводимой бюджетной реформы в РФ казначейство играет важную роль. Казначейство России обеспечивает исполнение Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, федеральных законов по важнейшим вопросам реализации стратегии бюджетной политики государства, долгосрочных государственных программ, повышения эффективности управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов.

1.2 Казначейское исполнение федерального бюджета по доходам и расходам

Исполнение бюджета представляет собой процесс реализации утвержденного бюджета по доходам и расходам, то есть обеспечение полного и своевременного поступления доходов в бюджет и их использование по целевому назначению. Правовые основы исполнения бюджета закреплены в гл. 24 Бюджетного кодекса РФ. Ключевая роль в процессе исполнения бюджета принадлежит Федеральному казначейству РФ, что обусловливает необходимость детального правового регулирования деятельности данного органа власти^[21].

Институт исполнения бюджета строится на принципах подведомственности расходов (ст. 38.1 БК РФ) и единства кассы (ст. 38.2). Практическая значимость и эффективность этих принципов очевидна^[22].

По мнению Е. Ю. Грачевой, система казначейства обеспечивает:

а) единство нормативно-методической базы исполнения бюджета (исполнение бюджета возложено на единый государственный орган);

б) целостность процессов исполнения бюджетов (полный бухгалтерский учет операций со средствами бюджета; единый бюджетный счет; централизованная обработка платежей);

в) эффективную работу по управлению бюджетными средствами^[23].

Таким образом, органы казначейства, представляя интересы государства, ставят под контроль действия всех участников процесса исполнения бюджета.

Федеральным казначейством осуществляется кассовое обслуживание исполнения бюджета, что закреплено в ч. 3 ст. 154, ч. 4 ст. 215.1 БК РФ. Положения частей 4, 5 и 6 ст. 215.1 вызвали ряд спорных вопросов, которые обусловили необходимость их проверки Конституционным Судом РФ. В декабре 2006 г. в Конституционный суд РФ обратилось Правительство г. Москвы с запросом, в котором отмечалось, что указанные положения противоречат Конституции и нарушают принцип федеративности, основанный на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения несоразмерно ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку самостоятельное кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов передается федеральному органу исполнительной власти, исполнение бюджетных обязательств субъекта РФ ставится в зависимость от деятельности федерального финансового органа, который не может контролироваться субъектом РФ. Решением Конституционного суда РФ данные положения были признаны непротиворечащими Конституции.

Решением проблемы сочетания федеральных, региональных и местных интересов в условиях казначейского исполнения бюджетов может быть законодательное закрепление возможности региональными и местными исполнительными органами власти организовывать и исполнять территориальный бюджет с использованием казначейских методов через единый счет бюджета, за исключением кассового обслуживания, возложенного на органы Федерального казначейства^[24].

Проблемы правового регулирования возникают и при взаимодействии органов Федерального казначейства и кредитных организаций: Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов, направляет в учреждения Банка России и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте РФ по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в нарушение бюджетного законодательства РФ. Однако до сих пор остается неурегулированным вопрос о получении Федеральным казначейством сведений, составляющих банковскую тайну. Статья 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»^[25] от 2 декабря 1990 г. № 395-1, закрепляющая перечень государственных органов власти, которые вправе истребовать справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, не указывает в данном перечне органы Федерального казначейства, что позволяет банкам препятствовать проведению последними проверок счетов юридических лиц, получающих средства из федерального бюджета.

В сфере взаимодействия органов Федерального казначейства и кредитных организаций также возникают вопросы, связанные с применением системы счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях^[26].

В результате этого зачастую происходит нецелевое расходование средств, предоставленных из соответствующего бюджета. Решением этих проблем представляется следующее:

1) внести изменения и дополнения в ФЗ «О банках и банковской деятельности», касающиеся отнесения органов Федерального казначейства к числу субъектов, обладающих правом истребовать необходимую информацию в пределах своей компетенции у банковских кредитных организаций;

2) разработать правовой механизм возврата средств, использованных не по целевому назначению.