Файл: Местное самоуправление в России: история и современность.pdf

• прокормление и содержание городских жителей;
• предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
• сохранение в городе мира, тишины и согласия;
• наблюдение порядка и благочиния;
• обеспечение города привозом необходимых припасов;
• охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;
• приращение городских доходов;
• разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

На практике компетенция этого выборного органа городского управления был скромнее, так как часть указанных дел исполнялась органами государственного управления.

Кроме указанных органов Положением 1785 г. устанавливалось также еще так называемое «собрание градского общества», на котором могли присутствовать все члены городского общества. Однако право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25­летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 руб., т.е., в сущности, лишь купцы первой и второй гильдий. В компетенцию собрания градского общества входили: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и «совестного» суда, старост и депутатов; представление губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных»; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками» и некоторые другие вопросы.

Общее руководство городами в губернии находилось в ведении городничих, которые наделялись полномочиями непосредственного государем.

Можно сделать вывод, что реформа городского управления 1785 г. внесла системность и упорядоченность в систему городского управления, предоставила городскому сообществу широкие права по самоуправлению и заложила основы для создания в будущем городского самоуправления, близкого к современному.

Таким образом, система земского и городского управления была в значительной мере модифицирована реформами Екатерины Великой, что позволяло повысить эффективность государственного управления на местах. Основным недостатком реформ этого периода можно считать их ярко сословный характер, возвысивший дворянство и их роль в управлении на долгие годы.

При этом, как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, «сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая по 3000 душ) управляются выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины»^[12].

За некоторыми изъятиями, явившимися следствием реакционной политики императора Павла I, система местного управления, созданная при Екатерине II, просуществовала вплоть до середины XIX в.

1.3 Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г. Земская и городская реформы 1864 и 1870 гг.

В середине XIX в. при императоре Александре II началось очередное реформирование системы государственного управления на местах. Однако, прежде чем приступать к непосредственному реформированию учреждений земского и городского управления и самоуправления, правительству было необходимо разрешить вопрос с огромным количеством крепостных крестьян, которых необходимо было освободить от крепостной зависимости и предложить им модель крестьянского самоуправления, которая устроила бы и крестьян и государство.

Эта идея воплотилась в Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» 19 февраля 1861 г.^[13] Началось создание системы крестьянского сословного самоуправления, заменившей вотчинную власть помещика.

Эта система, по замыслу авторов законодательства, была призвана, кроме выполнения фискальных функций, во­-первых, защитить крестьянство от бывших крепостников, а во­-вторых, подготовить его к участию во всесословных органах местного самоуправления^[14].

Создавалась двухступенчатая система, в которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов объединялись в сельские общества, а для ближайшего управления и суда — в волости.

Сельское общество могло объединять крестьян, живших в одном или нескольких селениях, принадлежавших одному или разным помещикам. Управление в рамках сельского общества возлагалось на сход домохозяев и сельского старосту, избираемого на сходе.

На уровне волости это были волостной сход, состоящий из сельских и волостных должностных лиц, и выборных от каждых 10 дворов, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Так как волостной старшина и волостные судьи выбирались на волостном сходе, а волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост и некоторых других выборных лиц, можно сказать, что в основе формирования волостного управления, как и сельского, лежало выборное начало^[15].

Волость по своему характеру не являлась административно­ территориальной единицей Российского государства. Скорее всего волость необходимо признать неким специализированным административным округом, создаваемым для организации крестьянского самоуправления и управления крестьянскими сообществами государственными чиновниками после отмены крепостного права.

Руководить организацией крестьянских волостей должны были губернские присутствия по крестьянским делам. Они включали председателя — губернатора, губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора, двух членов из местных дворян­-помещиков, назначенных министром внутренних дел, и двух членов из местных дворян­ помещиков, избранных собранием губернского и уездных предводителей дворянства.

Под руководством присутствия по крестьянским делам в каждом уезде учреждалась особая комиссия под председательством уездного предводителя дворянства из земского исправника и одного из местных помещиков по приглашению губернатора.

Для осуществления связи между сельскими сообществами и государством в лице должностных лиц губернии, а также для способствования разрешению конфликтных ситуаций учреждался институт мировых посредников.

Организация крестьянского самоуправления и учреждение мировых посредников позволили снизить уровень крестьянских волнений и создать опору государственной власти на селе. Однако крестьян­ского самоуправления как такого не вышло. Зачастую крестьянские старшины назначались губернским руководством, а избранные крестьянами старшины, защищавшие права крестьянства, отстранялись от своих должностей.

Действительными органами крестьянского самоуправления по­ прежнему оставались сход и староста, хотя их полномочия насильственно подменялись назначаемыми или навязываемыми крестьянскому населению старшинами.

Таким образом, в 1861 г. в Российской империи было создано двухуровневое крестьянское самоуправление — в сельских обществах и волостях бывших помещичьих крестьян, а в 1866 г. эти административные преобразования были распространены на население государственной деревни. «Структура самоуправления и суда стала одинаковой для всего российского крестьянства. Органом решения дел стал сельских сход, который из своего состава избирал старосту, а на волостном уровне — волостной сход, избиравший старшину и формировавший путем выборов крестьянский волостной суд»^[16].

Крестьянская реформа, начатая в 1861 г., фактически растянулась на десятилетия. Но уже через несколько лет после начала этой реформы правительство Российской империи приступило к реформированию местного управления в губерниях, уездах и городах.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г.^[17] Предусматривалось создание специальных учреждений земского самоуправления Губернские и уездные земские учреждения состояли из уездных и губернских земских собраний (распорядительные органы) и уездных и губернских управ (исполнительный органов). Как распорядительные, так и исполнительные органы были выборными.

Формирование земских представительных органов проводилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства. Избиратели делились на три курии:

• землевладельцы, вне зависимости от сословной принадлежности;
• горожане, имевшие в собственности недвижимое имущество в городе;
• члены сельских сообществ.

Выборы проводились раздельно по куриям. Сословный характер выборов исключал возможность участия в них всех лиц, проживавших на территории уезда. Особенно это касалось сельского населения, даже несмотря на то, что на территории уезда было несколько крестьянских съездов. Кроме того, участие в выборах существенно ограничивалось имущественным цензом.

Число гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. В большинстве уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев. Гласные избирались на трехлетний срок.

Губернские гласные избирались так же, как и уездные, на три года на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный на шесть уездных. В губернских земских собраниях гласные от дворян, так же, как и в уездных земских собраниях, имели абсолютное большинство.

Уездные и губернские земские собрания созывались один раз в год на несколько дней (обычно осенью). Председателями земских собраний были уездные и губернские предводители дворянства.

Исполнительные органы уездного и губернского земства — уезд­ные и губернские земские управы — состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности губернатором, а председатели губернских управ — министром внутренних дел.

Компетенция земских учреждений строго ограничивалась хозяйственными делами: путями сообщения местного значения, народным продовольствием, общественным призрением, взаимным страхованием, борьбой с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, попечением о местной торговле и промышленности, попечением о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах, арестных домах и др.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т.е. государственным органам.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Им было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.

С течением времени полномочия земств постепенно урезались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т.д.^[18]

В 1890 г. вышло новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое еще более ограничило права земств, а ценз на участие в выборах был повышен.

Реформирование системы земского управления неразрывно связано и с реформой городского самоуправления. Органы городского самоуправления по Городовому положению 1870 г. — городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий.

Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях.

Положением 1870 г. избирательное право (пассивное и активное) было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал. При этом были установлены следующие требования: подданство Российской империи, возраст не моложе 25 лет, наличие в пределах города недвижимой собственности или уплата в пользу города сбора со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг и т.д. Соответственно каждый, кто владел хоть какой-нибудь недвижимостью в городе или качестве торговца либо ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные думы.