Файл: Местное самоуправление в России: история и современность.pdf

На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.

В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР^[28], которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.

Вообще же нужно отметить, что в период 1917—1919 гг. как Временным правительством, так и правительством большевиков было принято огромное количество нормативных правовых актов по вопросам организации местной власти.

Как указывают И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, «изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать стратегическое положение марксист­ ко­ленинской теории о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах»^[29].

Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60—70 годов XX в.

Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными, и большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.

Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а Коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы^[30]. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.

В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно­распорядительных органов.

При местных Советах народных депутатов создавались исполни­ тельные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленче­ского характера.

В свою очередь, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов имели в своем составе внутриструктурные органы (управления, отделы и др.), которые занимались вопросами реализации управленческих функций исполкомов, а также организацией работы соответствующего Совета.

Местные Советы должны были в пределах своих полномочий:

• руководить на своей территории государственным, хозяйст­венным, социально-­культурным строительством;
• утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет;
• осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями;
• обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;
• содействовать укреплению обороноспособности страны;
• обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие;
• осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения;
• координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально­-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Срок полномочий местных Советов предусматривался в два с половиной года.

Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.

Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.

Таким образом, мы можем согласиться с тем, что «местные Советы так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местного значения, а реальная власть в этот период находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы». В Советском Союзе не существовало местного самоуправления, а была разветвленная сеть органов местного государственного управления.

В середине 80­х годов XX в. в связи с началом демократических преобразований общества и государства очевидной стала необходимость реформирования системы местного управления. Представительные институты местного управления носили формальный характер, население страны не ощущало себя источником, носителем власти, деятельность Советов была недостаточно профессиональной для эффективного решения вопросов местного значения.

В 1989 г. был принят Закон «О статусе народных депутатов СССР»^[31], который существенным образом модернизировал институт выборов депутатов Советов. При этом сама система Советов и их статус остались неизменными.

Таким образом, самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Развитие института местного самоуправления в России берет начало со времени образования Русского государства, ведь в догосударственных формах местное самоуправление невозможно, и на Руси население исторически жило общинами.

Основанное на общинности местное самоуправление, в свою очередь, было чрезвычайно разнообразно в силу многообразия территорий России, народов, ее населявших, и их обычаев.

Представляется необходимым выделить две очень важные тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в непосредственно городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

1.7 Местное самоуправление в Российской Федерации в 1990-2003 гг.

Современный этап развития местного самоуправления в России начался, конечно, с принятием о октября 2003 г. Федерального за­ кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако предпосылки к этому появились еще в начале 1990­х годов.

В 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^[32], которым была заложена основа для развития местного самоуправления на всей территории Советского Союза. Именно этим законодательным актом впервые в отечественное законодательство было введено понятие местного самоуправления.

Согласно Закону 1990 г. основным звеном системы местного самоуправления являлись местные Советы (ст. 3 Закона), коллегиальные представительные органы, формируемые населением соответствующих территорий на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.

Система местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

В ведении местных Советов находилось решение всех вопросов местного значения, перечень которых должен был быть определен законодательством союзных республик исходя из особенностей территории и интересов местного населения.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»^[33]. С этим законодательным актом связывается начало качественно нового этапа развития местного самоуправления в России.

В Законе «О местном самоуправлении» 1991 г. содержалось новое для отечественной правовой науки и отечественного законодательства определение местного самоуправления, под которым понималась система организации деятельности граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально­ этнических и иных особенностей.

В соответствии со ст. 10 Закона 1991 г. в России должны были быть образованы представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Причем их создание предусматривалось только на низовых территориях (поселках, сельсоветах, городах, районах, районах в городах), а не на всех уровнях административно­-территориальных единиц, как это было с системой Советов ранее. Краевые и областные органы власти перестали носить статус местных и стали пониматься как органы государственной власти, не занимающиеся решением вопросов местного значения.

Однако Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. носил характер переходного, и некоторые проблемы организации местного самоуправления оставил неурегулированными. В частности, сохранялась прежняя система Советов, которые были переименованы в муниципальные Советы, однако не были в необходимой мере обеспечены ни в правовом отношении, ни в материальном для эффективного решения вопросов местного значения.

На основании этого Закона в последующие два года было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов по отдельным вопросам развития местного самоуправления в России. В подавляющем большинстве это были указы Президента РФ. Однако «политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства»^[34].

Необходимость дальнейших преобразований в области развития местного самоуправления в России оставалась чрезвычайно высокой.

По этому поводу Г.В. Воронцова пишет: «Местные Советы, как органы местного самоуправления, мало сумели себя проявить. Во­ первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции по­ прежнему стремились много брать на себя исполнительные органы, главы администраций, сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складыва­лись лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП. И наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления, так как в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям»^[35].

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая в ст. 12 закрепила положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

1995—2003 гг. — время интенсивного становления местного самоуправления в России на основе подлинно демократического законодательства с предоставлением населению широких прав в области самоуправления.