Файл: Местное самоуправление в России: история и современность.pdf

• федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации, и осуществления местного самоуправления;
• федеральные законы, основным предметом регулирования которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но косвенно регулируют отношении, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации, и осуществления местного самоуправления;
• федеральные законы, ни прямо ни косвенно не регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, но создающие необходимые условия для развития и существования института местного самоуправления в России.

Кроме того, к группе нормативно-­правовых актов, регламентирующих на федеральном уровне организацию местного самоуправления, следует относить соответствующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Так, одним из важнейших подзаконных актов в области местного самоуправления за последние несколько лет стал Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370^[47].

По состоянию на июль 2008 г. в Российской Федерации принято и действует около 1500 правовых актов федерального уровня, так или иначе регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права, занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.

За последние десять лет Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал дела связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции, позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно­-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

Конституционный Суд РФ «поучаствовал» в защите практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. При этом можно отметить, что решения Конституционного Суда РФ «были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления»^[48].

Отметим некоторые наиболее значимые решения Конституционного Суда Российской Федерации, объектом защиты в которых являлись те или иные основы местного самоуправления.

Так, в результате проверки конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановление от 1 февраля 1996. № 3­-П сформулировал правовую позицию защиты принципа самостоятельности формирования населением органов местного самоуправления и выбора структуры органов местного самоуправ­ления^[49].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-­П^[50] была сформулирована правовая позиция, которая имеет, пожалуй, концептуальное значение для развития института местного самоуправления в России. Суд постановил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и население не может быть лишено этого права на основании решения органов государственной власти.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3­-П было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ог­раничения^[51].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15­-П было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций^[52]:

• определена невозможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании подзаконных нормативно-­правовых субъекта федерации;
• определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления;
• определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

2.2 Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления.

На региональном уровне вопросы организации местного самоуправления находят закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ, законодательстве субъектов РФ, а также в подзаконных нормативно-­правовых актах.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий;
• правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ.

Соответственно в этих областях органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения, оформляемые в виде нормативных правовых актов.

Как правило, в конституции или уставе субъекта Федерации содержится закрепление института местного самоуправления в соответствии с требованием федерального законодательства, а также перечисляются соответствующие необходимые атрибуты и принципы территориальной организации и финансово-экономической самостоятельности и т.д. Как правило, эти положения содержатся в специальном разделе.

В большинстве субъектов Российской Федерации на сегодняшний день приняты специальные законодательные акты, регламентирующие организацию и порядок осуществления местного самоуправления на территории субъекта. А в некоторых субъектах существует целый законодательный массив в области местного самоуправления.

Принятие нового Федерального закона о местном самоуправлении обусловило необходимость для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и прежде всего законодательной (представительной) власти, предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне.

Заметим, что в двух субъектах Р Ф Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. вступил в силу уже с 1 января 2005 г. в Ставропольском крае и Новосибирской области.

Эти субъекты Российской Федерации стали так называемыми «пилотными регионами», где было решено провести эксперимент по введению новых правил организации и осуществления местного самоуправления. Так, в Ставропольском крае организация и осуществление местного самоуправления регламентируются Уставом Ставропольского края от 29 сентября 1994 г.^[53], Законом Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г.^[54] и другими законодательными актами в сфере местного самоуправления.

Также отдельные вопросы организации местного самоуправления на территории субъекта Федерации могут регулироваться под­ законными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Необходимо понимать, что законодательство субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления является важным элементом системы правового регулирования этого демократического института. Дело в том, что каждый субъект Федерации непременно имеет свои исторические и культурные особенности территориальной организации власти, что непременно отражается не организации местного самоуправления. Все эти особенности не представляется возможным учесть на федеральном уровне.

Кроме того, зачастую возникает необходимость в правовом регулировании отдельных общественных отношений в области местного самоуправления, которые не предусмотрены федеральным законом. В этом случае в рамках своей компетенции органы государственной власти субъекта РФ принимают соответствующие вопросы к рассмотрению, не прибегая к регулированию на федеральном уровне.

Также возможны случаи, когда органы государственной власти субъектов РФ устанавливают дополнительные гарантии местного самоуправления, к тем, которые содержатся в федеральном законодательстве.

2.3 Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления.

На местном уровне в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. по вопросам местного значения могут приниматься муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст. 43 Закона в систему муниципальных правовых актов входят:

• устав муниципального образования;
• правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

У местного самоуправления нет полномочий принимать законодательные акты.

Муниципальные правовые акты могут приниматься как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением (например, на референдуме, сходе граждан). Важнейшим среди них является устав муниципального образования, который может приниматься как населением на сходе граждан (в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек), так и представительным органом муниципального образования.

Устав — это своего рода «местная конституция», которой должны соответствовать остальные правовые акты местного самоуправления, и которая регламентирует порядок организации и осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим муниципальным правовым актам^[55].

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования должны определяться:

• наименование муниципального образования;
• перечень вопросов местного значения;
• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
• структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
• наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
• виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
• виды ответственности органов местного самоуправления и должностных л и ц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.