Файл: Местное самоуправление в России: история и современность.pdf

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Городовому положению 1870 г. общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим.

Можно обоснованно утверждать, что Положением 1870 г. городскому общественному управлению была предоставлена широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях Министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). В основном же дела решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.

На губернатора возлагался надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

Наряду с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Городовое положение 1870 г. необходимо считать чрезвычайно важным и прогрессивным шагом в развитии местного самоуправления в России.

Однако в области городского управления, так же, как и земского управления, в конце XIX в. произошла контрреформа. В 1892 г. было издано новое Городовое положение, которое урезало избирательные права горожан и значительно уменьшило самостоятельность городовых учреждений самоуправления.

1.4 Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России.

12 июня 1890 г. было издано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Несмотря на то, что в общем созданная в конце 60­х годов XIX в. система земских учреждений была сохранена, положение земского самоуправления значительно ухудшилось.

Во­-первых, земские учреждения из всесословных были преобразованы в сословные. Кроме того, изменился порядок выборов и число гласных. В соответствии со ст. 28 и 51 Положения 1890 г.^[19] избиратели были разделены на три группы:

• дворяне потомственные и личные;
• прочие лица, имеющие право участвовать в выборах, а также представители благотворительных, учебных и ученых учреждений, торговых и промышленных обществ;
• крестьяне.

Соответственно большую часть мест в земских учреждениях получили дворяне. Об этом говорит и то, что с 1890 г. в губернское собрание в обязательном порядке включались уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ.

Во­-вторых, изменились требования к лицам, имеющим право участвовать в выборах гласных в земские учреждения. Так, правом участия в выборных съездах, по Положению 1890 г., обладали лица, имеющие российское подданство, достигшие 25­ летнего возраста, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее 1/10 установленного ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее 1,5 тыс. руб.

В­-третьих, значительно урезанными оказались права крестьянства на представительство своих интересов в уездных и губернских земских учреждениях. Так, были упразднены сельские избирательные съезды. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, избиравший кандидатов, из числа которых губернатор назначал гласных (ст. 51 Положения 1890 г.).

В­-четвертых, ужесточался порядок согласования решений, принятых земскими собраниями. Так же, как и по Положению 1864 г., важнейшие постановления земских собраний в обязательном порядке подлежали утверждению со стороны губернатора или министра внутренних дел. В отношении постановлений земского собрания, с которыми губернатор не был согласен, действовало правило, согласно которому постановление передавалось на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. Если присутствие поддерживало губернатора, то постановление не вступало в силу. Так же как в случае возникновения разногласий между губернским присутствием и губернатором по поводу постановления земского собрания, спор разрешал министр внутренних дел.

Например, в Ставропольской губернии земские собрания, учрежденные в 1912 г., сразу же ощутили все «прелести» реформы 1890 г. «Земства губернии с первого дня своей деятельности попали под жесткий контроль местных властей. Губернатор мог задержать исполнение любого постановления губернского и уездных земских собраний. Поэтому все журналы собраний представлялись в губернское по земским и городским делам присутствие, которое осуществляло за ними непосредственный контроль. Только с разрешения губернатора производилось назначение губернской земской управой земских служащих на должности, созывались собрания, утверждался перечень рассматриваемых ими вопросов, который без его ведома нельзя было изменить и внести дополнительные вопросы. Губернатору представлялись на предварительный просмотр проекты смет на предстоящий год, прежде чем они будут утверждаться на земских собраниях. Внесенные им в проекты коррективы, как правило, принимались собраниями»^[20].

В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно:

• не законно;
• не соответствует государственным интересам;
• явно нарушает права местного населения.

В-­пятых, был изменен порядок формирования земских управ. Так, в соответствии со ст. 118 Положения 1890 г. председатели губернских земских управ должны были утверждаться министром внутренних дел, а избранные в председатели уездных земских управ и в члены губернских и уездных управ должны были утверждаться губернатором. Кроме того, в соответствии со ст. 124 Положения 1890 г. председатели и члены управ состояли на государственной службе, а занять эти должности могли только те лица, которые обладали правом на государственную службу. «Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы»^[21].

В-шестых, как следует из перечисленного выше, в значительной мере усилился административный контроль за деятельностью губернских и уездных земских учреждений.

Впоследствии до 1917 г. существенно положение земского самоуправления не изменялось, даже несмотря на объективную необходимость предоставления земскому самоуправлению большей самостоятельности и имевшиеся на этот счет проекты.

1.5 Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России

Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.

Несмотря на то, что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.

Во-первых, изменены порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных^[22]. В то же время выборы остались всесословными.

Во-вторых, внесены изменения во внутренне устройство органов городского самоуправления. Городская управа была поставлена в более зависимое положение от городской думы при расширении полномочий председателя думы и уменьшения объема полномочий думских гласных.

В-третьих, расширились возможности для административного контроля деятельности городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам присутствие могло освобождать их от должности, при том, что дума такого полномочия была лишена.

В-четвёртых, была введена упрощенная форма общественного управления. Так, по Положению 1892 г. при выборе полной̆ или упрощенной формы общественного управления рекомендовалось исходить из таких показателей поселения, как численность населения, социально-экономическое развитие, уровень торговли и промышленности и др.

Упрощенное управление было как бы городовым самоуправлением в усеченном виде: вместо думы учреждалось собрание городских уполномоченных; вместо городской управы избирался городской староста с помощниками. Такая форма не могла быть введена в губернских городах.

Нужно сказать, что на протяжении всего XIX в. местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразным. По этому поводу В.Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов. Города имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»^[23].

Такое положение существовало довольно продолжительное время, и в области городского самоуправления, так же как земского, вплоть до 1917 г. никаких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.

1.6 Система Советов в постреволюционной России

После февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой для окончательной победы большевикам необходимо было опереться на широкие народные масса, а буржуазии для отстаива­ния своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.

Привлечь народ (в основном крестьянское население) на свою сторону и те и другие могли, только предоставив населению широкие права по самостоятельному управлению своими делами.

3 марта 1917 г. была издана Декларация Временного правительства о его составе и задачах^[24], в которой указывалась необходимость проведения реформы местного самоуправления. В частности, в Декларации говорилось следующее: «В своей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями:

• Отмена всех сословных, вероисповеданных и национальных ограничений...
• Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправлении.
• Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования»^[25].

«При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, которое за шесть месяцев своего существования выработало законопроекты "Об устройстве волостного земства", "Наказ по вы­ борам в волостное земство", "О реформе земского избирательного права» и др."»^[26] В основном эти акты и должны были составить правовую основу нового устройства местной власти в земствах. Однако, несмотря на начало реализации земской реформы, планам Временного правительства не суждено было сбыться.

В мае 1917 г. был принят закон «О земской реформе». Не поднимая вопрос о легитимности этого акта, отметим, что его реализация вполне вероятно привела бы к созданию действительного самоуправления на территории России.

Можно сказать, что во многом реформа местного самоуправления Временного правительства потерпела поражение и не была доведена до конца в связи с деятельностью большевиков по созданию альтернативы земским органам самоуправления — системы Советов.

Активный период создания Советов начался после Октябрьской революции 1917 г. Цель создания новой системы местного самоуправления — ликвидация старых учреждений земского самоуправления и передача их полномочий Советам.

Надо отметить, что некоторое время новые и старые органы самоуправления существовали параллельно, причем земское население губерний часто выступало за упразднение земских учреждений.

«Среди крестьян все больше раздаются голоса в пользу упразднения земств в губернии. В селах об этом дают наказы депутатам четвертого губернского съезда крестьянских депутатов, который со­стоялся 29—31 декабря 1917 года в Ставрополе. Съезд, учитывая эти наказы, принял решение об упразднении земства на территории губернии. Народное губернское собрание, принимая 31 декабря решение о передаче власти в губернии Советам, поддержало решение съезда крестьянских депутатов. Оно приняло постановление об упразднении земства. Окончательно упразднил земство совет комиссаров губернии 14 января 1918 г. Несмотря на протесты губернской земской управы, ничего изменить уже было нельзя. Земство никто в губернии не поддерживал, средств у него не было даже на выплату жалованья служащим, так как абсолютно не поступали окладные сборы. И в марте 1918 года губернское земство прекратило свое существование. В уездах это произошло еще в январе — начале февраля, где уездные собрания приняли решение передать все Советам депутатов»^[27].