Файл: Местное самоуправление в России: история и современность.pdf

В начале XVII в. в городах и уездах повсеместно вводится воеводское управление, целью которого было осуществление связи между центром и местами, «осуществление управления на государя». И в этом отношении воевода был государственным служащим, который получал за свою службу специальное жалованье, а не кормился за счет сборов.

Воевода осуществлял свою деятельность, опираясь на так называемую приказную избу, в которую входили дьяки, подьячие и иные люди. Структура приказной избы могла быть довольно сложной и напоминать приказное учреждение при государе.

Количество воевод в одной территориальной единице могло быть различным, но даже в том случае, если воевода был один, управление делами, подведомственными воеводскому ведомству, всегда было коллегиальным.

В компетенцию воеводских ведомств, определяемую государевыми наказами, входило заведование обороной и оборонными со­оружениями, общественной безопасностью, судом. Кроме того, власть воеводы

Итак, воевода олицетворял государственную власть на местах. При этом воеводское управление находилось в сложных взаимоотношениях с губным и земским самоуправлением, продолжавшим существовать в этот период.

Распространение власти воевод на полицейскую и судебную сферу непременно должно было повлечь ее тесное взаимодействие с губной и земской властями. И если вначале воевода обладал правом контроля без вмешательства в дела самоуправления, то несколько позже стал активно вмешиваться в деятельность губных и земских учреждений, хотя и не во все сферы их деятельности.

Как отмечает М.Ф. Владимирский-­Буданов, в середине XVII в. наряду с губным и земским самоуправлением выделяются городское самоуправление и общее самоуправление, на более мелких территориальных единицах, чем уезд^[8].

Так, в крупных городах, население которых не было выведено из земского управления, складывалось собственное местное управление, которое выражалось в сходах и собраниях «градских людей», или старост от концов города, или иных выборных лиц от населения, которые входили также и в земскую избу.

Практика местного самоуправления складывалась также и в отдельных самоуправляемых общинах (например, волостях, слободах, улицах). Самоуправление на этих территориях осуществлялось порой целым учреждением, состоящим из выборных лиц: старост, сотских, лучших людей. В компетенцию этих учреждений входило решение экономических вопросов, а иногда и судебных дел.

Очередной попыткой реформирования публичной власти в государстве стали реформы Петра I. Им, в частности, была изменена территориальная организация Российского государства (указы 1708 и 1714 гг.), что во многом предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее — на 11). Число губерний росло и в дальнейшем.

Началом непосредственного реформирования системы местного управления Петром Великим можно считать 1702 г., когда был издан указ, на основании которого было упразднено губное управление, а воеводам было предписано осуществлять свою власть только совместно с представителями от дворянства.

В начале XVIII в. городами и уездами по-прежнему управляли воеводы, однако компетенция их была значительно урезана. В частности, они были лишены судебной и административной власти над торгово­-промышленным населением городов и свободным сельским населением.

Свободному торгово­-промышленному населению городов и землевладельческому классу было даровано право формировать выборные органы. Так, в каждом уезде на выборной основе при воеводе формировались дворянские советы, которые должны были управлять уездом совместно с воеводой.

В 1708 г., после введения новой обширной территориальной единицы империи — губернии, для управления ею была учреждена должность губернатора. Губернатор как глава аппарата управления сначала уездом, а потом и губернией заменяет воеводу, который остается еще на некоторое время в управлении городами.

Губернатор осуществлял исполнение своих полномочий и принимал решения не единолично. При губерниях начиная с 1713 г. создаются ландраты — сословно­-представительные органы, члены которых назначались Сенатом из числа кандидатов, предложенных губернатором.

В соответствии с указом от 1715 г. территории губерний были разделены на доли, а уезд, в том понимании, в каком он сложился во времена Московского централизованного государства, был упразднен. Территориально доля могла совпадать с территорией уезда либо объединять несколько уездов или расчленять их.

Управлением долями в составе губернии занялись ландраты. Они имели широкие финансовые, полицейские и судебные полномочия, но их юрисдикция не распространялась на города и городское (посадское) население. В то же время ландраты не являлись и органами земского самоуправления, хотя и осуществляли свои полномочия на территории земства и в отношении населения уезда, так как формировались органами государственной власти, т.е. являлись местными органами, осуществлявшими государственное управление.

В 1719 г. территориальное деление Российской империи изменилось. Страна делилась на губернии, губернии — на провинции, провинции — на дистрикты. Провинции заменили собой ландрат­ные доли. При этом провинция стала гораздо большей по территории, чем ландратная доля.

«Губернская реформа создала «поверх» местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт»^[9]. Во главе губернии стоял губернатор; вице-губернатор, который являлся либо помощником губернатора, либо управляющим частью губернии; ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер­провиантмейстер и провиантмейстер, которые ведали вопросами сбора хлебных доходов; комиссары по разным делам.

При этом губернатор занимался управлением отдельных наиболее крупных и важных провинций самостоятельно, остальные провинции находились в управлении воевод, обладавших широкими полномочиями. При воеводе находились провинциальная канцелярия и большой штат помощников.

В свою очередь, управлением самых мелких административных единиц — дистриктов в Петровскую эпоху занимались земские комиссары.

Параллельно со становлением нового земского управления в первой четверти XVIII в. шло развитие городского самоуправления. Городское население было исключено из ведения провинциальной администрации. На основании регламента Главного магистрата 1721 г. и Инструкции городовым магистратам 1724 г. были созданы новые органы городского управления. Главный магистрат, находившийся в Санкт-Петербурге, как орган государственной власти должен был организовывать магистраты в городах и руководить ими.

Городовые магистраты являлись выборными органами городского самоуправления, в которые входили в основном представители от крупного купечества. Магистраты «обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, должны были содействовать развитию ремесла и торговли, способствовать организации школ, заботиться о благоустройстве города, ходатайствовать перед Главным магистратом о всех городских нуждах. Магистраты осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам (кроме государственных преступлений)»^[10].

Можно сделать вывод, что реформирование системы местного управления при Петре I было продиктовано желанием главы государства укрепить власть дворянства на местах, а система органов управления была скопирована с зарубежных аналогов.

Вместе с созданной системой органов государственного управления на местах продолжали существовать и традиционные для России формы общинного самоуправления: сотские, десятские, старосты и крестьянские сходы. Все они были проявлением низшей структуры провинциального управления Российской империи.

Уже в начале царствования Екатерины II Великой правительством был проведен ряд мер, направленных на продолжение реформирования системы местного управления, так как система, созданная Петром I, оказалась слишком громоздкой, дорогостоящей; отсутствовала единая стройная система управления.

В 1727 г. был упразднен Главный магистрат и городовые магистраты перешли в подчинение губернаторам и воеводам.

Земства по-прежнему управлялись губернаторами и воеводами, порядок деятельности которых оставался таким, как его создал Петр I. В 1763 г. губернаторские полномочия были существенно дополнены: в их распоряжение были переданы воинские команды.

«Крестьянская война 1773—1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда — губернскую реформу 1775 г.»

1.2 Введение дворянского самоуправления в 1775 г.

­

Для осуществления реформирования системы органов государственной власти на местах в первую очередь необходимо было провести реформу территориального устройства империи.

В 1775 г. на основании императорского акта, который носил название «Учреждение для управления губерний», началась губернская реформа Екатерины II — одна из ключевых в истории становления местного самоуправления в России.

Екатерина II упразднила провинции, а вместе с ними и должности воевод. Количество губерний как самых крупных административно-территориальных единиц России было увеличено в несколько раз (с 23 в начале — до 50 в конце реформы). Территории губерний стали значительно меньше, а сами губернии делились на уезды, значение которых вплоть до революций 1917 г. для управленческих целей государства оставалось неизменным.

Во главе губернии был поставлен назначаемый императором губернатор, которому принадлежала вся полнота власти в губернии. В состав губернского правления также входили губернский прокурор и два советника. Отраслевыми органами губернского правления были казенная палата (ведала всеми доходами и расходами губернии) и приказ общественного призрения (ведал школами и больницами). Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Важно отметить, что эти органы были выборными и избирались дворянством уезда, т.е. носили классовый характер.

Кроме того, дворяне получили право образовывать на выборной основе уездные дворянские собрания, возглавляемые уездным дворянским предводителем. Этот выборный орган не имел реальной власти, но играл существенную роль в процессе управления уездом, так как имел статус совещательного органа при земской администрации, но позволял серьезно отстаивать интересы уездного дворянства.

Дальнейшее развитие земская реформа получила в 1785 г. Согласно Жалованной грамоте дворянству учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернским дворянским предводителем. Губернский дворянский предводитель избирался из числа уездных дворянских предводителей, после чего утверждался генерал-губернатором, возглавлявшим управление несколькими губерниями.

На заседаниях дворянство также избирало представителей в губернские и уездные учреждения, в которых некоторые должности замещались по выбору от дворянства.

«Органы дворянского сословного самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления. Однако, несмотря на предоставленные широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц — генерал-губернаторов, губернаторов, наместников. Причем ни в законодательстве, ни в практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур са­моуправления»^[11].

Еще одним важнейшим императорским актов в области местного управления XVIII в. является Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи от 1785 г.

Все городское население было разделено на 6 разрядов в зависимости от имущественного положения, социальной роли в городском обществе, рода занятий и т.д. Таким образом, городское население состояло из настоящих городовых обывателей, купцов гильдейских, цеховых ремесленников, иностранных и иногородних гостей, именитых граждан и людей посадских.

В соответствии с Жалованной грамотой городам к магистратам (органам судебной власти) были добавлены городской голова — для председательствования при выборе депутатов — и дума. Городская дума состояла из двух частей: общей думы (представительное собрание, состоявшее из выборных лиц от каждого из разрядов горожан, которое созывалось в случае необходимости) и шестигласной думы (постоянно действующее представительное собрание, члены которого избирались членами общей думы).

В ведении думы, согласно Городовому положению 1785 г., было: