Файл: Сущность государственного регулирования предпринимательства.pdf

различия. Во многих регионах России уже сформировавшаяся структура деятельности малых и средних предприятий никак не поддается объяснению. Зачастую данный процесс формирования происходит стихийно.

Государство поддерживает предпринимателей путем введения налоговых льгот, выделения субсидий, реализацию образовательных программ и программ подготовки кадров и пр.

Процессы регулирования и поддержки предпринимательской деятельности осуществляются на федеральном, региональном и муниципальном уровне. При этом степень регулирующего воздействия значительным образом зависит от степени социально-экономического развития территории.

В работе дано определение понятия «государственное регулирование предпринимательской деятельности субъектов малого и среднего бизнеса в условиях мегаполиса», которое трактуется как процесс организационного, правового, административного, социально-экономического воздействия на функционирование малого и среднего бизнеса на условиях достижения паритета целей развития субъектов предпринимательства, общества и органов государственного регулирования. Это позволит достичь максимального социально-экономического эффекта предпринимательской деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства при соблюдении принципа обеспечения устойчивого развития мегаполиса.

2.2 Специфика государственного регулирования предпринимательства в РФ

С января 2016 года вступил в силу федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно- частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[16]. Информационный фон и экспертные оценки по ходу принятия закона и после относительно главного вопроса - предоставит ли закон понятные правила игры, чтобы пришли инвестиции - разделились. Часть из суждений и утверждений, обобщающих оценок, исходящих от представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти, по своему характеру и смыслу позитивно воспринимали уже законопроект. И в том же духе принимают данный закон, несмотря на его явные и скрытые недостатки, подчеркивая его значение и роль в следующих терминах:

1. законодательное регулирование публично-частного партнерства (ПЧП) вышло на новый качественный уровень^[17];
2. «...сегодня из 18 страниц рамочного законопроекта мы видим 150 страниц взвешенного, четкого и согласованного документа»;
3. «принятие Федерального закона о ГЧП ... является важным этапом в развитии рынка инфраструктурных проектов в нашей стране. До этого не было одинаковых норм и правил игры по всей России. И в отсутствие федеральных норм проекты ГЧП обладали дополнительным риском, так как контракты могли быть опротестованы»;
4. «принятие федерального закона, регулирующего, в частности, и общие начала муни- ципально-частного партнерства, дает основания говорить о новых возможностях этого важного института социально-экономического развития территорий»^[18].

Утверждения позитивного толка - естественны и очевидны для большего числа законодателей; и аффилированной к данному процессу категории фигурантов исполнительной власти. Не может не восприниматься по-другому данный закон, если приглядеться хотя бы только к цели и предмету регулирования. (Рис. 2.2)

Рис. 2.2 - Структурная схема цели и предмета регулирования ГЧП/МЧП федерального закона № 224-ФЗ, ст. 1

По своему предназначению и функциям данный федеральный закон ФЗ № 224-ФЗ не стоит трактовать как расширительно, так и заужено. Речь идет о создании посредством данного закона правовых условий для конкретных, точно сформулированных целей в экономике страны:

а) привлечение инвестиций;

б) повышение качества товаров, работ, услуг.

В сравнении с законопроектом, в этой части уточнены позиции той нормы закона, которые касаются «повышения качества». Закон уточняет области или сферы, где необходимо или хотя бы желательно повышение качества. Это: товары, работа, услуги. Законопроект же достаточной нормой регулирования считал повышение качества без уточнения, в каких именно областях.

Что касается услуг, то в законопроекте речь шла не о повышении качества, а о «обеспечении доступности предоставляемых населению услуг». Стоит уразуметь разницу нормативного регулирования целевых установок между законом и законопроектом не только в части общего правового регулирования и экономико-секторальной сферы, но и организационных предписаний, адресованных конкретным субъектам исполнения данного закона. Как оказывается, норма закона вменяет в обязанность такой вид деятельности, как «организацию потребителей» только для органов государственной власти и местного самоуправления, и только в строго определенной сфере деятельности и по вопросам их ведения. И все. Цель данного закона во всех ее проявлениях в строго юридическом аспекте объектом регулирования оставляет только два субъекта: государственные органы власти и органы муниципального самоуправления. Нет никаких ссылок в данной части федерального закона на третий субъект отношений - частных партнеров.

Цель и предмет регулирования, определенные федеральным законом, долгое время оставались основанием для противоречивого восприятия отношений в форме ГЧП. Как оказалось, перечень и структура противоречий в восприятии и отношении к ГЧП со стороны разных субъектов достаточно обширен. И обнаруживались они еще до принятия данного федерального закона. Например, в обзоре^[19] результатов опроса участников российского рынка государственно-частного партнерства (ГЧП), проведенного в 2012 году компанией «Эрнс энд Янг», представлен перечень многих противоречий. В нашей интерпретации он выглядит следующим образом:

• 1. непонимание большинством участников рынка ГЧП текущей государственной политики в этой сфере, недоразвитость государственных институтов поддержки, подготовки и реализации проектов ГЧП;
  2. в контексте определения основной задачи ГЧП, если такой является только привлечение внебюджетного финансирования;
  3. отсутствие энтузиазма у частных партнеров принимать идеи и расчет со стороны органов власти на передачу частному сектору ответственности за основные риски в рамках проектов и желание ограничивать получение высокой стоимости частного капитала;
  4. подозрительно декларативная, и поэтому не вызывающая доверия готовность частного сектора обеспечить качественное выполнение проектов при ожидании взамен получить государственную поддержку и гарантии, а также адекватную доходность на вложенные средства;
  5. разногласия среди участников рынка ГЧП относительно предпочтительно перспективных и неперспективных отраслей хозяйства, особенно в отношения к социальной инфраструктуре.
  6. касательно дальнейшего развития ГЧП через совершенствование законодательства. Расходились во мнении, и расходятся: отдать предпочтение федеральному закону или региональному законодательству.

Полагаем, что главные и существенные противоречия дополнялись мелкими и случайными, сиюминутными несостыковками. Но все вместе они сформировали объемные представления по данной проблеме. Все это было совсем недавно, три-четыре года назад. Выход по преодолению этих противоречий и тогда виделся в том, чтобы достигнуть гибкости в согласовании федерального закона с региональным законодательством о ГЧП в решении связанных с законодательством вопросов в сфере тарифного образования, предоставлении земли, налогообложении, формировании бюджета. И как явствует из многих оценочных и экспертных суждений, и сегодня, и в обозримом будущем прогресс в деле развития ГЧП невозможен без разрешения противоречий в представлениях на цель и задачи, на практику ориентированного применения и исполнения законодательных норм данного закона. Важно также признать, что по ходу обсуждения законопроекта, привлечения к этому процессу квалифицированного экспертного сообщества, удалось все же уже в окончательной версии закона многие препятствия снять или минимизировать. Хотя и после принятия закона, как оказалось, проблемы восприятия процесса ГЧП и противоречия его трансформации остаются.

Из такого рода настроений и представлений априори нельзя не признать - в деле развития ГЧП обнаруживает себя ситуация парадоксального свойства. С одной стороны, законодательство Российской Федерации в сфере ГЧП сегодня отвечает мировым стандартам. С другой - насколько отвечает этим же стандартам практика его применения. И почему, собственно, все же процесс развития ГЧП недостаточен, чтобы увеличить поток и масштабы инвестиций в экономику страны. Вопрос не только открытый, но и требующий дополнительного анализа и объяснения, каких-то других подходов и введения новых фактов и новых о них представлений в прояснении уже давно обозначенной, но так и не решенной проблемы. Резонно брать во внимание не только соображения поверхностного значения и упрощенного их толкования в русле того, что, например, не было соответствующего закона, или законодательная база оказалась узкой и малопригодной для преодоления препятствий объективного и субъективного толка, встроенных в систему факторов внешнеполитического и внутриполитического контекста.

Конечно, с позиций внешнего давления на инвестиционный климат реальностью является то, что Россия в прошлом году лишилась инвестиционных позиций двух из трех международных агентств - Moody's и S&P. Власти страны, в отличие от их оппонентов^[20], отнеслись к таким оценкам односторонне, посчитали их политически ангажированными и усомнились в компетентности составляемых «большой тройкой» рейтингов. В настоящее время агентство Fitch сохраняет кредитный рейтинг Российской Федерации в инвестиционной категории, а Moody's уже изменило прогноз на «стабильный» в конце 2015 года. Таким образом, эффективность законоприменения принятого федерального закона о ГЧП/МЧП в определенной мере связано с внешними факторами возвращения экономики страны к инвестиционному рейтингу. Но не только с внешними факторами и оценками, но и с порядком и стилистикой работы в этой области внутренних структур власти и институтов.

В течение последнего пятнадцатилетия надежды на успех в отношениях между государством, деловым сообществом возрастали по мере развития и укрепления рыночных отношений в стране, применения стратегии либеральных принципов и механизмов функционирования экономики, политических институтов, совершенствования судебной и правовой систем. Даже в условиях распространения так называемых принципов «ручного управления» предпринимались недюжинные усилия со стороны президента РФ, правительства, министерств и ведомств, законодателей всех уровней, чтобы наладить эти самые партнерские отношения и превратить их в отношения по решению насущных задач в экономической и социальной сферах.

Формально, если не все, то большинство установок данного указа постепенно, пусть и с перенесением сроков исполнения, но были выполнены органами государственной власти при участии деловых кругов, их представителей в лице различных общественных организаций и структур. Покажем здесь некоторые примеры. Так, в мае 2014 г. Минэкономразвития издало два системных документа, которые должны были по замыслу их создателей поспособствовать развитию практики применения механизмов ГЧП в России. Первый - это приказ, утверждающий методику оценки эффективности инвестиционной деятельности губернаторов, второй - приказ о создании координационного совета по ГЧП при министерстве. Накануне, в апреле 2014 г. распоряжением правительства РФ был утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года) и методику определения целевых значений показателей оценки эффективности. В развитие распоряжений правительства Минэкономразвития подписал приказ, утверждающий методику расчета этих значений. Впервые в оценку эффективности деятельности губернаторов был включен показатель «Уровень развития сферы государственно-частного партнерства в субъекте РФ».

Буквально в то же время приказом Минэкономразвития России был создан Координационный совет по государственно-частному партнерству при Минэкономразвития России. Как выяснилось, пятью годами ранее уже создавался Совет по ГЧП, но он не работал. Причины нефункционирования предыдущего Совета виделись в том, что на тот период будто бы не было и предмета работы для него: фактически и проблематика, и рынок проектов ГЧП были другими, ничтожными. Трудно поверить, что так оно и было на самом деле, но вердикт провальной работе Совета по ГЧП тогда выносился бюрократическим языком, без тени сомнений, уверенно и кратко: «В целом обсуждать было нечего».

Иное дело новый Координационный Совет. Столь же уверенно заявлялось: «создавать нерабочий инструмент у нас планов нет». Убедительным аргументом и сильной стороной таких заявлений оказывалась ссылка на то, что «...мы достаточно долго к этому шли». В развитии тезиса о серьезности замыслов, связанных с созданием Координационного Совета, служили и такие разъяснения относительно перспектив и условий работы и функционирования Совета:

• важно иметь межведомственное взаимодействие и координирующий центр, поскольку сегодня в перечне существующих проблем и направлений (налоговое регулирование ГЧП, инструментарий формирования тарифов, практики в сфере ЖКХ и здравоохранения) возникают на стыке разных федеральных органов власти. И дальнейшая специфика с этими и другими проблемами и нерешенными вопросами будут носить отраслевой и межотраслевой характер;
• Координационный Совет призван наладить эффективное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, финансовых институтов, экспертов для выработки совместных предложений по повышению эффективности реализации проектов ГЧП, совершенствованию законодательства и упрощению доступа к инструментам ГЧП. Совет должен заниматься консолидированной разработкой системных документов и концепций развития механизмов ГЧП в России, подготовкой предложений по совершенствованию законодательства, оценкой эффективности мер по стимулированию ГЧП, разработкой предложений по ведению государственной политики, а также он будет рассматривать и вырабатывать предложения по реализации системообразующих инфраструктурных проектов. Находились слова-образы, вроде того, что совет будет живым организмом, а на выходе в результате работы совета чиновники хотели бы иметь консолидированную позицию различных заинтересованных сторон;
• убедительно в глазах чиновников и для популяризации значения и роли Координационного совета могли быть планы и рекомендации относительно состава совета. Состав Совет предварительно обсуждался. Возглавил его министр экономического развития РФ. В планах предусматривалось вхождение руководителей или заместителей руководителей федеральных органов власти - отраслевых министерств, которые отвечают непосредственно за реализацию проектов в отраслях - в здравоохранении, в образовании, в транспорте и др. Конечно, в совете не могли не быть представители Госдумы, которые будут закрывать блок по законодательству. Также приглашались представители субъектов РФ. Для аккумуляции лучших практик планировалось пригласить топ-10 из рейтинга регионов по развитию ГЧП.