Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления..pdf

Для осуществления данной формы контроля, в законе "О прокуратуре Российской Федерации", в статье 7-ой, пунктах 2-ом и 3-тьем закреплено право присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления.

– «2. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

3. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.»

9-ая статья этого закона, закрепляет за представителями органов прокуратуры, право на более активное и деятельное участие в правотворческой деятельности. – « Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.»

Статья 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» Прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов местного самоуправления, их должностных лиц. С целью выявления, в нормативном правовом акте, коррупциогенных факторов.

Следует отметить что с 2010-го года реализация, данного метода контроля, претерпела существенные улучшения. Так теперь этот метод осуществляется в порядке, закрепленном приказом Генпрокуратуры России от 28.12.2009 N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" и согласно методе, установленной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Ранее такие экспертизы носили не периодический, не постоянный характер. И ранее, основанием для подобных экспертиз, могли служить только поступившие обращения, указывающие на наличие коррупциогенных факторов или нарушения выявленные в процессе проведения прокурорских проверок, по тому или иному делу. Теперь же, данные экспертизы проводятся на постоянной основе^[17] и призваны не допустить принятия подобных правовых актов, еще на стадии их разработки. Тем самым минимизируется потенциальный ущерб государству.

Относительно современной практики применения метода контроля за правотворческой деятельностью органов муниципального управления и экспертиз нормативных правовых актов можем отметить что ежегодно сотрудниками прокуратуры выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих Конституции федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, согласно их иерархии. Чаще всего подобные нарушения возникают по причине превышения своих полномочий и элементарной, юридической малограмотности некоторых должностных лиц местного самоуправления. В подавляющем большинстве случаев, данные нарушения, не несут злостный характер. Дополнительным объяснением может служить то, что подобные ошибки допускают «народные избранники» - люди из народа, зачастую не имеющие высшего юридического образования. Но своевременно не устранив подобные нарушения, подобные «правовые» акты, привели бы к тяжелым последствиям:

• Нарушению прав и свобод граждан
• Ущемлению законных прав юридических лиц, организаций и коллективов
• Ухудшению инвестиционной привлекательности, развития предпринимательства, экономического роста и стабильности региона
• Падению благосостояния и качества жизни граждан
• Подрыву доверия к органам власти
• Дисфункции управляемости и взаимодействия вертикали власти
• Угрозе государственности, росту протестных, анархических настроений

Именно поэтому прокурорская форма организация контроля методом контроля за правотворческой деятельностью органов муниципального управления и экспертиз нормативных правовых актов – так важна в системе управления государственным и муниципальным сектором.

1.2 Контроль за исполнением органами муниципального управления, переданных им, государственных полномочий

Согласно части 2-ой статьи 132-ой Конституции РФ – «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству»^[18]. Также за органами государственной власти закрепляются контрольные полномочия согласно 6-ой статьи федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" – «К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся… правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом»^[19]. Однако, более предметно и подробно формы и методы осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти закрепляются в конкретных нормативно-правовых актах муниципальных образований, закрепляющих наделение отдельными государственными полномочиями.

На основе анализа аналогичных законов действующих на территории Красноярского края, опубликованных на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края -(http://www.zakon.krskstate.ru/0/pg/10/?s=s&keywords=%C3%CE%D1%D3%C4%C0%D0%D1%D2%C2%C5%CD%CD%DB%CC%C8+%CF%CE%CB%CD%CE%CC%CE%D7%C8%DF%CC%C8&searchphrase=exact&doctype=0&docsrc=0&date1=&date2=&date_pub_1=&date_pub_2=&num), а также сложившейся практики и действующих в настоящее время законов других субъектов Российской федерации - можно выделить наиболее часто применяемые формы и методы данного контроля:

• Согласование ключевых решений. Как посредством обычной официальной переписки, так и посредством проведения видеоконференций.
• Осуществление проверок и правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий и принятие в их ходе необходимых мер по устранению выявленных нарушений либо их предупреждению;
• Направление запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
• Заслушивание отчетов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления о результатах осуществления переданных государственных полномочий. Истребование устных и письменных объяснений по поводу выявленных нарушений, а также другой информации для проведения проверок и ревизий;
• Проведение выездных проверок деятельности органов местного самоуправления и принятие в ходе проверок необходимых мер по устранению выявленных нарушений либо по их предупреждению;
• Проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в части расходования выделенных для исполнения полномочий материальных и финансовых средств.

Следует отметить что данные методы призваны, в том числе, обеспечить тесную совместную работу профильных органов государственной и муниципальной власти. Однако же, в подобных нормативных актах редко оговаривается частота таких взаимодействий, из-за чего успешность и эффективность совместной работы зависит от инициативности и чувства ответственности отдельно взятых должностных лиц.

1.3 Формы организации контроля со стороны профильных контрольных и надзорных служб

Отдельные сферы деятельности органов муниципального управления подпадают зону контроля профильных государственных контрольных и надзорных служб. К ним относятся:

• Сфера организации контроля за исполнением антимонопольного законодательства в сфере проведения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Контроль за соблюдением законности и принципов свободной конкуренции осуществляет Управление Федеральной антимонопольной Службы^[20].
• Сфера организации контроля за применением и расходованием средств из федерального бюджета, выделяемых органам муниципального управления в качестве субвенций, дотаций и субсидий - возложена Счетную палату Российской Федерации^[21].
• Сфера организации контроля организационно-правовой и законотворческой деятельности, в частности проведения экспертиз и государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов возложена на Управление Министерства юстиции Российской Федерации^[22].

В связи с тем, что органы муниципального управления и их структурные подразделения являются юридическими лицами, то на них распространяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»^[23]. Учитывая, что некоторым муниципальным предприятиям и муниципальным казенным учреждениям, помимо своей основной деятельности разрешено оказывать перечень услуг на платной основе, а также производить и реализовать продукцию и заниматься иной коммерческой деятельностью и при этом все муниципальные органы являются работодателями, то – они, на общих основаниях, обязаны отчитываться перед стандартным перечнем контролирующих служб:

• Пенсионный фонд РФ
• Фонд социального страхования
• Фонд обязательного медицинского страхования
• Отделение государственного пожарного надзора
• Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда - ст. 23.12 КоАП
• Налоговые органы - ст. 23.5 КоАП
• Государственная противопожарная служба - ст. 23.34 КоАП
• Государственный архитектурно-строительный надзор - ст. 23.56 КоАП
• Органы внутренних дел (полиция) - ст. 23.3 КоАП
• Органы государственного статистического учета - ст. 23.53 КоАП
• Органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей ст. 23.49 КоАП
• Органы российской транспортной инспекции - ст. 23.36 КоАП
• Органы стандартизации, метрологии и сертификации - ст. 23.52 КоАП
• Органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды - ст. 23.28 КоАП
• Органы государственной санитарно-эпидемиологическая службы - ст. 23.13 КоАП
• Органы федеральной службы безопасности
• И прочие…

Хоть аспекты взаимодействия с данными надзорными и контролирующими службами, не являются основной сферой деятельности специалиста, занятого в управлении государственным и муниципальным сектором, но каждый руководитель должен не пренебрегать ни одним из законных требований предъявляемых со стороны этих служб. Не должно складываться так, что все равны но некоторые равнее других, потому что они «свои». Наоборот, в правовом государстве, муниципальные служащие должны служить образцом законопослушного гражданина. В связи с чем вспоминаются строки М.А. Булгакова «… разруха не в клозетах…. ».

2. Формы и методы контроля, осуществляемые со стороны муниципальных органов. Внутренний самоконтроль муниципального образования

Внутренняя форма организации контроля деятельности органов муниципального управления – это форма контроля, осуществляемая на уровне органов местного самоуправления. Это определенная форма самоконтроля муниципального образования, при котором одни структуры и органы этого образования являются объектом осуществления над ними контроля, а другие структуры этого же образования, являются субъектом контроля, то есть наделяются полномочиями осуществлять контрольные функции над этими структурами. Такими контрольными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления, их структурные подразделения и должностные лица. Основания для таких полномочий, закладываются в уставе муниципального образования

Согласно сложившейся практики, чаще всего такими полномочиями наделяется представительный орган местного самоуправления. Он играет роль главного контролера и может руководить местной администрацией и осуществлять контроль за деятельностью ее структурных подразделений и должностных лиц. А в случаях, если глава муниципального образования является председателем представительного органа, он также имеет ряд контрольных полномочий организационного содержания по отношению к депутатам и представительному органу в целом. При этом администрация муниципального образования, в лице должностных лиц – руководителей структурных подразделений, в свою очередь осуществляет контроль за деятельностью нижестоящих структурных подразделений органов местного самоуправления, а также за деятельностью муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Полномочия Органов местной администрации, структурных подразделений и их должностных лиц – определяются согласно нормативно правовым актам органов местного самоуправления. Осуществляю свою контрольную функцию, органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.