Файл: Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности).pdf

Впервые в российском праве понятие «лицензирование хозяйственной деятельности» было обозначено в ст. 21 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [26]. Указанная норма прописывала правило, по которому отдельные виды хозяйственной деятельности могли реализовываться лишь на основании специального разрешения (лицензии). Перечень этих видов деятельности должен был устанавливаться Правительством РФ [42, с. 70].

Между тем, такой перечень Правительство РФ утвердило только в конце декабря 1994 г., приняв Постановление от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» [27], где в общих чертах предусмотрело порядок лицензионной процедуры. Согласно названному постановлению лицензированию подлежало около 100 видов деятельности.

И. В. Данилова отмечает, что принимая во внимание сущностные особенности лицензирования, которые направлены на необходимость получения специального разрешения для осуществления отдельных видов деятельности, можно прийти к выводу, что регулирование вопросов лицензирования нормативными правовыми актами различной юридической силы противоречило ч. 3. Ст. 55 Конституции Российской Федерации [1], предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом [40, с. 37].

После вступления в силу главы 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации [2] (далее – ГК РФ) заработала норма (ст. 49 ГК РФ), согласно которой отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо вправе заниматься лишь на основании специального разрешения (лицензии). Таким образом, в гражданском законодательство обозначилась дифференциация всех видов предпринимательской деятельности по новому основанию – правовому режиму – на общие и лицензируемые. Несмотря на то, что в указанном нормативном положении речь идет только о юридическом лице, в силу п. 3 ст. 23 ГК РФ данную норму можно применить и по отношению к индивидуальным предпринимателям, если какой-либо вид деятельности подходит под установленный законом перечень.

В рамках реализации данного положения ГК РФ был принят Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [25] (далее – Закон 1998 г.), в котором законодательно закрепили правовые и организационные основы лицензирования.

Указанный Закон 1998 г. ввел основные понятия в области лицензирования, установил критерии лицензирования и значительно расширил полномочия Правительства РФ. К его компетенции были причислены вопросы определения порядка лицензирования, ведения реестра лицензий, а также перечня услуг и работ, составляющих конкретный вид деятельности. Кроме того, был обозначен минимальный срок действия лицензии, составляющий не менее трех лет, и утвержден перечень лицензируемых видов деятельности, насчитывающий уже более 200 видов.

В целом, по мнению И. В. Даниловой, принятие Закона 1998 г. можно считать первым шагом к оптимизации процесса лицензирования. Вместе с тем, невзирая на попытку законодателя облегчить жизнь хозяйствующих субъектов, на данном этапе все еще имелись множественные препятствия для ведения отдельных видов деятельности, которые были обусловлены избыточным воздействием на экономическую сферу со стороны государства [40, с. 37].

Фактическим признанием недопустимости сложившейся ситуации стал Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» [11], своей направленностью имевший оптимизацию государственного регулирования экономики. Последовавший осенью того же года период политической нестабильности и финансовый кризис сместили выдвижение политики дебюрократизации в качестве приоритета до момента послекризисной стабилизации. И только в конце 2000 г. – начале 2001 г. в России началось последовательное проведение политики дебюрократизации экономической сферы [40, с. 38].

Первый этап постановки проблемы основное внимание направил на изменение процедур государственного регулирования экономики, что подразумевало принятие важных законов прямого действия, которыми надлежало остановить нарастающий поток ведомственного нормотворчества, ухудшающего условия ведения хозяйственной деятельности.

Для ограничения наиболее явных форм бюрократического произвола был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [24] (далее – Закон 2001 г.), которым предусматривалось значительное уменьшение количества лицензируемых видов деятельности (их число было сокращено с 200 до 120 видов).

Как представляется, позитивные новации Закона 2001 г. также были связаны с введением единого упрощенного порядка лицензирования большинства видов деятельности на всей территории Российской Федерации. Кроме того, были установлены: исчерпывающий перечень документов, требующихся для получения лицензии; единые фиксированные ставки лицензионных сборов; единый порядок определения срока действия лицензии, при этом нижний предел этого срока увеличивался с трех до пяти лет. Кроме того, указанным Законом 2001 г. был обозначен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении лицензии и введен порядок судебного аннулирования. Это исключило возможность аннулирования лицензий лицензирующими органами [40, с. 38].

Вместе с тем, часть проблем в области лицензирования осталась нерешенной. Так, в закрепляющих особый порядок лицензирования отдельных видов деятельности законодательных актах имелись нормы, которые приводили к неоднозначности их правоприменения. Например, в регулирующих порядок лицензирования специальных законах отсутствовали исчерпывающие перечни лицензируемых видов деятельности, как и требования об установлении таких перечней; не были четко прописаны лицензионные условия требования, соблюдение которых обязательно в случае осуществления конкретной деятельности [там же].

Одна из серьезных проблем, по мнению И. В. Даниловой, была связана с отсутствием нормативных правовых актов, которые закрепляли бы порядок лицензирования некоторых видов деятельности, или наличие актов, содержащих нормы, вступающие в противоречие с действующим законодательством. Так, в области использования атомной энергии действовало в одно и то же время три нормативных правовых акта, где закреплялись три различных перечня лицензируемых видов деятельности. В отдельных случаях нарушался принцип лицензирования «один вид деятельности – одна лицензия». Подобная ситуация была обусловлена отсутствием в законодательстве четких определений некоторых лицензируемых видов деятельности. В свою очередь это влекло необходимость получения нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельности. Наименование многих видов деятельности в определенном смысле затрудняло принятие решения о необходимости лицензирования той или иной из них [40, с. 38].

В качестве примера можно привести такой вид деятельности, как «лицензирование заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов». Наименование данного вида деятельности четкого понятия, что подлежит лицензированию – совокупность перечисленных действий или каждое в отдельности – не дает.

Возникшие в правоприменении сложности повлекли необходимость основательного реформирования института лицензирования. Его следствием и стала разработка и принятие нового основного нормативного правового акта – Закона о лицензировании № 99-ФЗ [8].

Указанный закон стал третьим по счету. Как полагает О. М. Олейник, такая динамика законотворческой деятельности может объясняться двумя причинами: плохим качеством законодательной деятельности и сложностью, важностью регулируемых отношений [44, с. 51-52].

В качестве одного из наиболее значимых изменений для практической деятельности хозяйствующих субъектов можно назвать перечень лицензируемых видов деятельности, который был сильно сокращен. В первичной редакции Закона о лицензировании № 99-ФЗ лицензированию подлежало лишь 49 видов деятельности.

Вместе с тем, невзирая на провозглашаемый курс Правительства РФ по сокращению перечня видов лицензируемой деятельности, уже 28 июля 2012 г. был принят Федеральный закон № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» [7], которым указанный перечень был дополнен деятельностью, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения.

В последующие годы данный перечень дополнялся; в настоящее время он включает 53 различных вида предпринимательской деятельности, требующих получения соответствующих лицензий (ст. 12 Закона о лицензировании № 99-ФЗ).

Нововведения затронули также сроки и порядок действия лицензии. Действие лицензии стало бессрочным, но при этом за лицензиатом сохраняется право подачи заявления о прекращении ее действия. Лицензиаты получили право осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации.

Законодательные новеллы затронули полномочия Правительства РФ и лицензирующих органов. Согласно Закону о лицензировании № 99-ФЗ Правительство РФ дополнительно получило право утверждать: порядок представления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов; типовую форму лицензии; показатели мониторинга эффективности лицензирования и порядок проведения такого мониторинга; порядок подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.

К компетенции лицензирующих органов наряду с осуществлением лицензирования конкретных видов деятельности теперь отнесены: проведение мониторинга эффективности лицензирования; подготовка и представление ежегодных докладов по вопросам лицензирования; утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов; предоставление заинтересованным лицам информации по вопросам лицензирования, включая размещение этой информации в сети Интернет на своих официальных сайтах [40, с. 39].

Следует отметить, что необходимость проведения мониторинга эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный, была предусмотрена еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р [21], однако реализация данной задачи стала возможной только с принятием Закона о лицензировании № 99-ФЗ.

Кроме всего перечисленного, действующее законодательство предусматривает переход к электронной форме осуществления лицензирования отдельных видов деятельности. С 1 июля 2012 г. необходимые для получения лицензии документы и заявления лицензиат (соискатель лицензии) может отправить и получить в электронной форме. Как видится, данное нововведение имеет особое значение для соискателей, которые находятся на удаленных от лицензирующих органов территориях, и в значительной степени содействует снижению финансовых и временных издержек на лицензирование.

1.3. Особенности современного правового регулирования лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности

Как и любая процедура правового характера, лицензирование должно быть четко регламентировано процессуальными нормами, поскольку только в этом случае можно обеспечивать законность управленческой деятельности, соблюдение публичных интересов, прав и законных интересов соискателей лицензий и лицензиатов [55, с. 333].

Основания возникновения имущественных и неимущественных гражданских прав осуществляется на цивилистических началах, регулируемых гражданским законодательством. Согласно сказанному в ст. 49 ГК РФ предусматривается разрешительный порядок для отдельных видов деятельности, для которых необходимо наличие специальных разрешений (лицензий).

На сегодняшний день процесс лицензирования регулируется Законом о лицензировании № 99-ФЗ. Кроме названного закона институт лицензирования регламентируется и отдельными нормативно-правовыми актами для каждого отдельного вида деятельности. Так, деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом и морским транспортом пассажиров прописывается в Постановлении Правительства РФ от 6 марта 2012 г. № 193 «О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте» [15].

Перечень видов продукции, свободная реализация которых запрещена, утвержден Указом Президента РФ от 22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена» [12]. В данный перечень включены драгоценные камни, ракетно-космические комплексы, рентгеновское оборудование, шифровальная техника, яды, наркотические средства и психотропные вещества, лекарственные средства и др. Порядок их оборота устанавливается соответствующим законом.

Перечень федеральный органов исполнительной власти, которые осуществляют лицензирование конкретных видов деятельности, утверждается Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» [18].