Файл: Сущность и методы управления финансами. Система государственных органов управления финансами.pdf

Неотъемлемым элементом правового государства является действенный и эффективный государственный финансовый контроль, включающий в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

С помощью контроля доводится объективная информация о состоянии объекта управления, следовательно, он представляет собой механизм обратной связи между объектом и субъектом управления. Таким образом, для повышения эффективности системы управления необходимо совершенствовать существующую систему контроля.

Организация контроля является обязательным элементом управления социально-экономического развития государства, так как это влечет за собой ответственность перед обществом. Этот базовый принцип контроля зафиксирован в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. В состав ИНТОСАИ в настоящее время входят представители 194 стран. Для понимания целей государственного контроля, следует отметить, что в ст. 1 «Цель контроля» Лимской декларации руководящих принципов контроля, указано, что контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем^[25].

Анализ зарубежного опыта организации контрольной деятельности позволяет выделить три признака, присущих практически всем зарубежным системам контроля: независимость органов контроля от органов исполнительной и законодательной власти; оценка средств, потраченных на контрольную деятельность, в сравнении с достигнутыми эффектами; акцент в проводимой политике контроля, направленный на рациональность, экономичность, эффективность, а также на наличие процедур для измерения эффективности программ расходования государственных средств.

Данные характеристики целесообразно учесть при совершенствовании системы контроля в России. Кроме того, необходимо отметить, что деятельность контролирующих органов должна быть упорядочена и сопоставима для всех органов контроля, а также давать качественные характеристики для принятия адекватных управленческих решений.

Состав и полномочия российских государственных органов финансового контроля закреплены в бюджетном законодательстве страны - определены Бюджетным кодексом Российской Федерации^[26]. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Министерство финансов РФ осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований. В соответствии с положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, указанное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства^[27].

Таким образом, Минфин России путем издания соответствующих нормативных правовых актов может устанавливать для указанных органов порядок осуществления той или иной формы финансового контроля.

Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля утверждено приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н. Положение по осуществлению контроля распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (субъекты финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. С целью применения указанных норм данные органы с учетом имеющейся специфики должны разработать и утвердить собственные нормативные акты о порядке осуществления ведомственного контроля. Так, на основании Положения по осуществлению контроля Минфином разработано собственное Положение об осуществлении финансового контроля деятельности подведомственных ему федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств (утверждено приказом № 65 от 02.07.2010).

Полномочия Федерального казначейства установлены ст. 267 БК РФ^[28] и конкретизированы в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703.

Федеральное казначейство осуществляет контроль за непревышением:

• лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
• бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
• кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
• кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств. В 2012 г. завершился проект «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 г.

Виды финансового контроля, осуществляемого Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзором), указаны в ст. 268 БК РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Данная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, и ее основными функциями, в частности, являются:

• проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов;
• проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;
• осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в России резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля^[29].

Указанные полномочия также зафиксированы в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278. Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации, является Счетная палата РФ, осуществляющая свою деятельность в соответствии с требованиями Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 № 41-ФЗ. Основными задачами Счетной палаты РФ являются:

1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами;

4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом;

5) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов;

6) определение достоверности бюджетной отчетности;

7) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции^[30].

Принятие в конце 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.^[31] можно рассматривать как начало практической реализации концепции государственного стратегического управления, в ряде субъектов РФ приняты стратегии социально-экономического развития, что с необходимостью требует нового подхода к аудиту стратегий развития, который должен быть нормативно закреплен. Вместе с тем на законодательном уровне отсутствует конкретизация и детализация широко применяемых в настоящее время понятий: аудит эффективности и стратегический аудит^[32].

В рамках СНГ в результате работы Экспертной группы по ключевым национальным показателям при Совете руководителей Высших органов финансового контроля государств - участников СНГ, ВОФК и стран - участниц СНГ в 2010 г. приняли «Методические рекомендации по использованию ключевых национальных показателей при организации и проведении аудита эффективности», которые соответствуют стандартам ИНТОСАИ и призваны быть инструментом при аудите реализации «Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года»^[33].

Распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами», в которой определены приоритеты государственной политики, в том числе развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля путем:

• приведения системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с международными принципами и стандартами;
• разграничения полномочий органов государственного (муниципального) внешнего и внутреннего финансового контроля;
• упорядочения форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля;
• переориентации государственного (муниципального) финансового контроля на контроль над соблюдением участниками бюджетного процесса и их должностными лицами требований бюджетного законодательства;
• усиления контроля над эффективностью использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества, достоверностью отчетности о результатах реализации государственных и ведомственных целевых программ, выполнения государственных (муниципальных) заданий;
• установления исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства и соответствующих мер бюджетной и административной ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату^[34]. Снизится вероятность, что денежные средства будут использованы с нарушениями законодательства и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действиям.