Файл: Опекунство (История законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними).pdf

В современном законодательстве так же указаны лица которые, не могут быть опекунами (попечителями) детей, к их числу относятся: несовершеннолетние недееспособные граждане (п. 1 ст. 146 СК РФ); лица, лишенные родительских прав (п. 1 ст. 146 СК РФ); ограниченные в родительских правах (п. 3 ст. 146 СК РФ); лица, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией (п. 3 ст. 146 СК РФ); лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов или попечителей (п. 3 ст. 146 СК РФ); бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине (п. 3 ст. 146 СК РФ); лица, не способные по состоянию здоровья осуществлять обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 СК РФ).

2. ОСОБЕННОСТИ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА КАК ИНСТИТУТА РОССИЙСКОГО ПРАВА

Вопрос об основных правовых характеристиках института опеки и попечительства, определении его составляющих является до настоящего времени дискуссионным. Например, A.M. Белякова пишет: «Опека и попечительство – межотраслевые институты. Они выступают одновременно как институты административного, гражданского и семейного права». А.И. Пергамент рассматривала опеку исключительно как «институт семейного права»^[11]. В своем исследовании Н.М. Ершова затрагивает вопрос о включении норм об опеке и попечительстве в брачно-семейное законодательство или в гражданское, а также приходит к заключению о том, что их следует считать «полнокровным институтом семейного права», а опеку и попечительство следует считать «видом семейных отношений». Данное положение Н.М. Ершова основывает на том, что вопросы назначения опекунов и попечителей, их права и обязанности регулируются нормами семейного права и не закреплены в гражданском законодательстве^[12].

Рассматривая институт опеки и попечительства как единый и относя его к семейному праву, следует говорить о его комплексном характере, на что указывала Н. М. Ершова. Определяющим критерием при этом является наличие кроме целей воспитания еще и цели защиты имущественных и личных прав и интересов подопечного, что обеспечивается гражданско-правовыми нормами.

Между тем действующие нормы, регулирующие опеку и попечительство в Гражданском кодексе, не образуют отдельный самостоятельный раздел и включены в гл. 3 «Граждане (физические лица)», а процедура установления опеки или попечительства над несовершеннолетними закреплена в нормах Семейного кодекса. Отдельные вопросы, как-то: обеспечение социальных пособий, дополнительные гарантии на труд, образование – законодательством отнесены к ведению других отраслей права, что предопределяет выбор различных методов регулирования правоотношений по опеке и попечительству.

---

A.M. Нечаева утверждает, что различия ГК РФ и СК РФ в отношении опеки и попечительства не имеют принципиального значения^[13], так как ГК РФ рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а СК РФ – как форму устройства детей.

Нормы ГК РФ регулируют вопросы защиты прав и интересов недееспособных лиц, к которым относятся их личные и имущественные права, а также право на жизнь и воспитание в семье. В этой связи опека и попечительство могут восприниматься только как гражданско-правовые институты. Детальное обозначение форм и условий опеки и попечительства дается в нормах Семейного кодекса, в котором закреплены положения, определяющие порядок их возникновения и учреждения, оговариваются права и обязанности опекунов и опекаемых, а также полномочия органов опеки и попечительства.

Е.А. Чефранова в статье «Применение к семейным отношениям норм гражданского законодательства» отметила: «Что касается опеки и попечительства, то это не только способ устройства в семью детей, оставшихся в силу различных причин без попечения родителей, но в первую очередь институт, имеющий целью защиту имущественных и личных неимущественных прав, как несовершеннолетних, так и других недееспособных и не полностью дееспособных лиц. Нормы, направленные на достижение этой основной цели опеки и попечительства, помещены в ГК РФ, тогда как нормы, направленные на достижение специальной цели – обеспечение воспитания несовершеннолетних, составили предмет Семейного кодекса»^[14].

М.В. Антокольская, затрагивая вопросы опеки и попечительства, отмечает, что данные отношения в сфере семейного права «могут существовать только в форме правоотношений», складывающихся между опекуном и его несовершеннолетним подопечным. Очень верным и точным является определение того, что наличие имущественных отношений определяет публичный характер данных правоотношений: «В отношениях по опеке, в той части, в которой они являются чисто гражданско-правовыми, тоже присутствует значительное публично-правовое начало». Она также подчеркивает комплексность института опеки и попечительства и определяет опеку и попечительство как «способ восполнения дееспособности и защиты прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных лиц»^[15].

Вышеприведенные взгляды на опеку и попечительство вскрывают всю сложность структуры данных правоотношений, а также механизм их реализации, что требует оценки деятельности правоприменительных органов при регулировании отношений по опеке и попечительству как специфических, нуждающихся в гибком и индивидуальном подходе.

---

Необходимо подчеркнуть, что все названные выше авторы рассматривают опеку и попечительство как единый правовой институт.

Вместе с тем, существует точка зрения, согласно которой опека и попечительство должны рассматриваться как самостоятельные правовые институты. Так, Н.М. Ершова утверждала, что «опека и попечительство по своему содержанию отличаются друг от друга»^[16]. А.Ю. Томилов подчеркивал, «определяя опеку и попечительство как единый правовой институт, мы неверно определяем объект и субъект исследования, а также те правоотношения, которые подлежат изучению, что приведет к ошибочным выводам.

Для того чтобы этого не произошло, попечительство следует рассматривать как законодательное ограничение, которое исчезает по достижении гражданином возраста полной дееспособности или события, с которым связывается его наступление – эмансипация или брак. Эти ограничения связаны с необходимостью осуществления полной социальной адаптации лица с тем, чтобы он смог в полной мере осуществлять все свои права и исполнять обязанности без ущерба для себя и третьих лиц».

Рассматривая институт попечительства в этой плоскости и анализируя правовое положение лица, находящегося под попечительством, можно утверждать, что попечительство преследует цель постепенной социализации, а опека в большей мере выполняет охранительные функции.

Указание на гражданско-правовую принадлежность отношений по опеке и попечительству вызывает активные возражения некоторых авторов^[17]: «Во-первых, «классические» опекуны, приемные родители, патронатные воспитатели – не работники по трудовому договору и тем более не лица, оказывающие услуги по гражданско-правовому договору. Хотя законодатель и предусматривает для большинства из данных попечителей выплату вознаграждения и определенную компенсацию затрат, его цель – выразить им признание высокой социальной значимости воспитания ребенка в семье. Цель попечителей – не материальная выгода, а удовлетворение своей духовной, личностной потребности в заботе о ребенке или сразу нескольких детях.... Во-вторых, даже опека совершеннолетних лиц (если только она не сводится исключительно к имущественной) должна в перспективе рассматриваться как институт социального права (или социального законодательства), в широком смысле обеспечивающий выполнение гражданами при поддержке государства гуманитарных задач помощи ближним».

---

Безусловно, принятие Федерального закона «Об опеке и попечительстве» оказало влияние на дискуссию об отраслевой принадлежности рассматриваемых институтов, однако, этот вопрос продолжает оставаться спорным.

По нашему мнению, опеку и попечительство допустимо рассматривать как отдельные, но связанные друг с другом правовые категории. Вместе с тем вызывает сомнение тезис о том, что опека и попечительство представляют собой отдельный правовой институт.

Проведя анализ местонахождения норм, регламентирующих опеку и попечительство в гражданском праве, можно сделать вывод о том, что опека и попечительство представляют собой совокупность норм, относящихся к институту гражданского права, регулирующего правовое положение лиц, участвующих в гражданском обороте.Говоря о местонахождении норм об опеке и попечительстве в семейном праве также можно утверждать о том, что они входят в состав правового института, который носит название формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей^[18].

Необходимо отметить, что под правовым институтом в теории права принято понимать совокупность обособленных норм права, регулирующих определенный комплекс взаимосвязанных между собой однородных отношений. В свою очередь, подинститут права (субинститут) – это часть института права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих единичное общественное отношение.

По нашему мнению, не возникает сомнения в том, что совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с опекой и попечительством, может рассматриваться как сложный (комплексный) институт права по отношению к отрасли гражданского и семейного права России^[19].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что опека (попечительство) может рассматриваться как отдельная правовая категория по отношению к правовой системе, как подинститут гражданского и семейного права, который содержит совокупность норм, регулирующих не только тесно связанные между собой, но и обусловливающие друг друга общественные отношения.

Утверждение о развитии опеки и попечительства как двух самостоятельных правовых институтов не противоречит общему взгляду на тенденции развития структуры (системы) права, поскольку идет процесс постепенного накопления нормативного материала и распределение его по структурным блокам – институтам, отраслям.

---

3. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК УСТАНОВЛЕНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о возможно­сти самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совер­шеннолетия по достижении 18-летнего возраста^[20]. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК РФ). Дееспособный гражданин может самостоятельно за­ключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в об­щественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои действия. Однако воз­можны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии само­стоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью уста­новления опеки или попечительства.

В современной России особенно остро стоит проблема устройства и воспитания детей, оставшихся без родительского попечения. Без опеки остаются сотни тысяч детей в силу раз­личных сложившихся обстоятельств. Согласно статистическим данным в последние годы про­должался рост численности детей, оставшихся без попечения родителей:

–118 000 детей-сирот насчитывается в России;

– 61 000 детей отданы под опеку в 2017 году;

– 50 000 родителей ежегодно лишаются родительских прав, а их дети попадают в детдо­м;

– 44 000 детей имеют живых родителей, лишенных родительских прав из-за алкоголизма и наркомании;

– 16 500 российских семей стоят в очереди на усыновление;

– 6564 ребенка усыновили россияне в 2016 году;

– 4500 усыновленных детей были возвращены в детские дома в 2017 году;

– 2604 российских детей усыновлены иностранцами в 2017 году;

– 29 детей-инвалидов усыновили россияне в минувшем году;

– 148 детей-инвалидов усыновили иностранцы в 2017 году^[21].

Наибольшая доля детей-сирот в общей численности детского населения – в Дальнево­сточном и Сибирском федеральных округах (более 4%), и пока нет тенденции к ее сокраще­нию. Минимальный удельный вес детей, оставшихся без попечения родителей, наблюдается в Северо-Кавказском федеральном округе, в силу особенностей и традиций народов, населяющих этот регион – сироты здесь более-менее эффективно распределяются по семьям близких или дальних родственников. Помимо республик Северо-Кавказского федерального округа, к субъ­ектам Российской Федерации с низким уровнем сиротства относятся г. Москва, Белгородская область, Калмыкия, Татарстан и Саратовская область^[22].

---