Файл: Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности (Порядок выдачи лицензий).pdf

Во-первых, лицензирование осуществляют только уполномоченные на то государством в лице Правительства РФ органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, действующие в рамках возложенных на них комментируемым Законом и иными нормативными актами в данной сфере деятельности полномочий. Во-вторых, к этой деятельности относятся только те действия, которые указаны непосредственно в данном законодателем определении, и регламентированы Законом о лицензировании.

Сущность любого правового инструмента легче распознаваема если известны его цели. В ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2001 г. цели лицензирования раскрывались через критерии, которыми руководствовался законодатель при отнесении того или иного вида деятельности к лицензируемым видам деятельности: возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации; регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензирование.

В п. 1 ст. 2 Закона о лицензировании в качестве целей лицензирования выступает следующее: предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Согласно п. 3 данной статьи к критериям лицензирования отдельных видов деятельности отнесены^[8]:

— возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства;

— невозможность регулирования вида деятельности иными методами, кроме как лицензирование. Сопоставление целей (критериев) лицензирования, предусмотренных ст. 4 Федерального закона 2001 г., и целей лицензирования, предусмотренных ст. 2 Закона о лицензировании, свидетельствует об их тождестве, за исключением одного - расширения действующим Законом о лицензировании перечня объектов воздействия, которым может быть причинен вред (окружающая среда).

Следует заметить, что в первом критерии определения лицензируемых видов деятельности вредоносность предусматривается только в отношении граждан, окружающей среды, объектов культурного наследия народов РФ, обороны и безопасности государства. Однако при осуществлении тех или иных видов деятельности вред может быть причинен и юридическим лицам, Российской Федерации (в иных сферах, не связанных с обороной и безопасностью), субъектам РФ. муниципальным образованиям. Если в плане сравнения возьмем институт саморегулирования в сфере строительства (который пришел на смену институту лицензирования), то в ст. 55.1 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что основной целью саморегулирования является предупреждение причинения вреда имуществу юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу.

---

Второй критерий лицензируемых видов деятельности (невозможность регулирования вида деятельности иными методами, кроме как лицензирование) вообще трудно поддастся комментарию. На первый взгляд данный критерий мог бы означать, что лицензирование является единственным способом государственного регулирования деятельности, подлежащей лицензированию. Тем не менее, это не так^[9].

Речь идет о ситуации, когда наряду с институтом лицензирования в отношении отдельных видов деятельности предусмотрены и иные правовые средства, причем такие, которые рассматриваются в качестве альтернативы института лицензирования. Выше уже были приведены примеры, когда законодатель требует от лицензиата не только прохождения процедуры лицензирования для определенных видов деятельности, но и обеспечение ее страхованием или иным финансовым обеспечением гражданской ответственности (п. 5 Положения о лицензировании деятельности по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 2012 г. № 193) либо обязательной сертификации продукции, выполняемых работ (оказываемых услуг) на подтверждение соответствия установленным требованиям в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (и. 4 Положения о лицензировании космической деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 160).

Данный критерий в юридической литературе был прокомментирован следующим образом: в отношении лицензируемых видов деятельности не должны быть установлены дублирующие формы государственного контроля (аттестация, аккредитация, сертификация и др.)

Если законодатель действительно имел в виду именно это обстоятельство, то в этом случае редакция п. 3 ст. 2 Закона о лицензировании должна быть соответствующим образом изменена.

Анализ видов деятельности, включенных в перечень лицензируемых видов деятельности, свидетельствует, что фактически при определении видов деятельности, подлежащих лицензированию. в большинстве случаев законодатель руководствовался критерием вредоносности деятельности, которая может проявиться, во-первых, как следствие несоблюдения технологического процесса осуществляемой деятельности, который предполагает наличие технических устройств, оборудования, механизмов (деятельность данных объектов чаще всего представляет собой источник повышенной опасности). Во-вторых, при осуществлении других видов деятельности вредоносность может повлечь причинение крупных убытков в результате неквалифицированных действий специалистов в данной сфере отношений (например, деятельность акционерных инвестиционных фондов, деятельность по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами и др.)^[10]. К данной группе видов деятельности следует отнести и те виды деятельности, на которые хотя и не распространяется Закон о лицензировании, но они подлежат лицензированию на основании иных специальных актов (страховая деятельность, деятельность кредитных организаций, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг и др.). Наконец, вредоносность может проявиться и в причинении неимущественного вреда, который особенно ярко обнаруживается при осуществлении образовательной и медицинской деятельности. Представляется, что причиной отнесения образовательной деятельности к лицензируемым видам деятельности выступает фактор потенциальной вредоносности, в основе которого лежит возможность предоставления некачественного образования, что может привести к невозможности реализации профессиональных и личных планов, ущербности внутреннего мира обучающегося. Более того, некачественное образование, как правило, приводит и к имущественному вреду.

---

Причиной отнесения медицинской деятельности к лицензируемым видам деятельности также выступает фактор потенциальной вредоносности, в основе которого кроется возможность оказания некачественных медицинских услуг, результатом которых может явиться причинение вреда жизни и здоровью граждан и, как следствие, имущественного вреда.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются: предупреждение, выявление, пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены Законом о лицензировании, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 2 ст. 2 Закона о лицензировании)^[11].

Статья 4 Закона о лицензировании устанавливает основополагающие начала осуществления института лицензирования, указывая семь основных принципов.

Все семь принципов осуществления деятельности по лицензированию, можно подразделить на три основные группы: конституционные принципы; межотраслевые принципы; принципы лицензирования.

К первой группе относятся принципы, закрепленные в Основном Законе страны - Конституции РФ. К ним относятся: принцип обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации, соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

К межотраслевым принципам относится принцип открытости и доступности информации о лицензировании, поскольку указанный постулат является не чем иным, как конституционным принципом гласности и открытости, характерным для многих отраслей права.

Остальные принципы относятся именно к основам осуществления деятельности по лицензированию.

Вместе с тем следует отметить, что все перечисленные принципы относятся к основополагающим началам существования института лицензирования и обладают своей спецификой именно применимо к этой сфере государственной деятельности. Указанные принципы тесно взаимосвязаны между собой и все вместе создают систему принципов лицензирования. Все эти принципы осуществления лицензирования отражают сущность правовой природы института лицензирования как федеральной законодательной меры ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны окружающей среды^[12].

---

Таким образом, лицензирование можно рассматривать:

— как специфический вид деятельности органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями. Именно из этого смысла и исходит законодатель, давая определение термина «лицензирование» в Законе;

— как форму государственного управления, то есть в качестве инструмента разрешительной государственной политики, определенного рычага воздействия на деятельность предпринимателей при осуществлении ими отдельных видов деятельности;

— как правовой институт, поскольку весь механизм лицензирования регулируется правовыми нормами, следовательно, все отношения, возникающие в процессе получения, продления, отзыва лицензии и надзора за деятельностью лицензиата, являются правовыми, а совокупность правовых норм, регулирующих названные отношения, составляет правовой институт лицензирования;

— как обязательное условие возникновения специальной правоспособности, дееспособности, деликтоспособности лицензиата в области осуществления лицензируемого вида деятельности.

1.3 Субъекты лицензионной деятельности и требования, которым должны соответствовать лицензируемые предприниматели

Лицензирование осуществляют лицензирующие органы. Как выше было сказано, это уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы и, в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации, — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование.

Перечень лицензирующих органов определен постановлением Правительства РФ «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» от 21 ноября 2011 г. № 957.

В данный перечень, например, входят ФСБ России, ФНС России, Минпромторг России, Ространснадзор, Рособоронзаказ, Ростехнадзор, МЧС России, Рослесхоз. Росздравнадзор. Роспотребнадзор и др.

В зависимости от уровня публичной власти выделяют следующие виды лицензирующих органов^[13]:

---

— федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование.

О возможной передаче осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами, говорится в ст. 6 Закона о лицензировании.

В настоящее время на уровень субъекта Российской Федерации переданы федеральные полномочия по лицензированию медицинской и фармацевтической деятельности, деятельности в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, образовательной деятельности — органы местного самоуправления, осуществляющие лицензирование.

Лицензирующими органами могут также выступать органы местного самоуправления, например, в случаях выдачи лицензии на право ведения образовательной деятельности, розничной продажи алкогольной продукции (пункт 7 статьи 33 Федерального закона «Об образовании», статья 18 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»).

Институт лицензирования предусматривает определенную систему правовых средств для достижения своих целей и задач («предотвращение ущерба», «предупреждение, выявление и пресечение нарушений»), элементами которой являются: лицензионные требования осуществления отдельных видов деятельности; предварительный и последующий лицензионный контроль; приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии; система санкций за осуществление деятельности в отсутствие лицензии и с нарушением лицензионных требований^[14].

Лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Они включают в себя требования к созданию юридических лиц, деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности.

В перечень лицензионных требований могут быть включены
следующие требования:

— наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;

---