Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Эволюция антимонопольного регулирование в России).pdf

Однако для российской законотворческой практики ссылки на такую категорию, как «общественное благосостояние», в целом не характерны. Поэтому стоит обратиться к анализу целеполага- ния, легально закрепленного в антимонопольном законодатель­стве.

В ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135 - ФЗ «О защите конкуренции» сформулированы пять целей:

1. обеспечение единства экономического пространства;
2. обеспечение свободного перемещения товаров;
3. обеспечение свободы экономической деятельности в Рос­сийской Федерации;
4. защита конкуренции;
5. создание условий для эффективного функционирования товарных рынков^[17].

Прежде всего обращает на себя внимание то, что первые че­тыре цели в этом перечне механически заимствованы из текста Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 8). Такой подход к целеполаганию заслуживает неоднозначной оценки с точки зрения юридической техники и правовой политики. С одной стороны, указание целей, уже установленных на более высоком норматив­ном уровне, способствует их легитимации. С другой стороны, если практически все цели антимонопольного законодательства, кроме одной, совпадают с конституционными, т.е. общеправовыми це­лями, это может вызвать подозрение в том, что подобное целепо- лагание носит формальный и искусственный характер, поскольку специфические цели, присущие собственно антимонопольному за­конодательству, в нем не выделены («эффективное функциониро­вание товарных рынков» как единственная цель, не имеющая кон­ституционного происхождения, также по своему содержанию явно выходит за рамки антимонопольных отношений).

В этой связи представляется необходимым провести про­верку и оценку целей антимонопольного законодательства с точки зрения следующих критериев: 1) социальная значимость; 2) право­вая определенность; 3) реалистичность, в т. ч. возможность дости­жения поставленных целей при помощи используемых законода­телем правовых средств.

Единство экономического пространства представляет собой конституционный принцип, который, по мнению Г. А. Гаджиева, непосредственно связан с идеей «исторически сло­жившегося государственного единства», содержащейся в Преам­буле Конституции РФ^[18]. В курсе «Конституционная экономика» от­мечается: «Общее экономическое пространство должно характери­зоваться следующими параметрами: динамизмом, эффективно­стью, гармонией связующих его отношений, единством правового регулирования»^[19]. В частности, данный принцип направлен против проведения каких - либо границ внутри территории государства.

---

Однако к основному содержанию антимонопольного зако­нодательства данный принцип имеет лишь косвенное отношение. В качестве мер, направленных на поддержание единства эконо­мического пространства, могут рассматриваться, например, адре­сованные государственным и муниципальным органам запреты на установление незаконных требований или преференций (ч. 1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции»). Однако основная масса запре­щаемых законов действий хозяйствующих субъектов на единство экономического пространства никак не посягают. Более того, мно­гие формы кооперации хозяйствующих субъектов, ведущие к мо­нополизации (создание картелей, согласованные действия конку­рентов и т.п.) скорее способствуют, чем препятствуют единству экономического пространства.

Свободное перемещение товаров является частью конститу­ционного и гражданско - правового принципа (в более полном ва­рианте - свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств), который имеет двойное содержание: во - первых, право хозяйствующих субъектов беспрепятственно менять как местона­хождение, так и принадлежность различных материальных благ; во - вторых, запрет на действия, мешающие их свободному дви­жению по территории страны^[20].

Как и предыдущая цель, обеспечение свободного перемеще­ния товаров может иметь отношение только к запрещению отдель­ных действий федеральных органов исполнительной власти, орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации, ор­ганов местного самоуправления и т. п., например, предусмотрен­ным п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции»: «установление запретов или введение ограничений в отношении свободного пе­ремещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приоб­ретение, обмен товаров».

Основной конфликт возникает между такими целями, как обеспечение свободы экономической деятельности, с одной сто­роны, и защита конкуренции, с другой. Поставив их в один ряд, законодатель не заметил того смыслового напряжения, которое су­ществует между ними, в том числе на уровне текста Конституции РФ.

Так, согласно ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имуще­ства для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Ч. 2 той же статьи сконструирована как исключение из общего правила: «Не допускается экономиче­ская деятельность, направленная на монополизацию и недобросо­вестную конкуренцию». Таким образом, защита конкуренции и обусловленная этим борьба с конкуренцией представляют собой не проявление свободы экономической деятельности, а ее ограниче­ние; это вытекает хотя бы из использования в ч. 1 ст. 34 дозволя­ющей нормы, а в ч. 2 той же статьи - запрещающей.

---

В качестве примера обратимся к институтам монопольно высокой и монопольно низкой цены в антимонопольном законода­тельстве. Из систематического толкования ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 7 и п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» следует, что хозяй­ствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, запрещается установление и поддержание как цены, превышаю­щей сумму необходимых для производства и реализации такого то­вара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в усло­виях конкуренции на сопоставимом товарном рынке (монопольно высокая цена), так и цены, которая ниже суммы необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и ниже цены, которая сформировалась в условиях конкуренции на сопоставимом товарном рынке (монопольно низкая цена). Логика такого запрета предельно ясна - монопольно высокая цена проти­воречит интересам потребителей, а монопольно низкая цена может использоваться для того, чтобы удалить с рынка конкурентов.

Однако каким образом данные положения способствуют свободе экономической деятельности? Они вполне определенно указывают на то, что эта свобода признается только за экономи­чески более слабой стороной, а не за доминирующим субъектом, который не имеет права отступать от цены, установившейся на рынке. Таким образом, реальной целью этих мер является не сво­бода экономической деятельности, а протекционизм в отношении потребителей и экономически более слабых хозяйствующих субъ- ектов^[21].

Пункт 3 ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» запре­щает хозяйствующему субъекту навязывать контрагентам невы­годные для них или не относящиеся к предмету договора условия. В качестве примеров указаны экономически или технологически не обоснованные, прямо не предусмотренные федеральными зако­нами, а также иные требования. Из этой конструкции вытекает, что запрещается установление любых условий, невыгодных контр­агенту. Следовательно, доминирующий на рынке субъект при за­ключении договора фактически обязан заботиться о выгоде своего контрагента, что также вряд ли согласуется с идеей свободы эко­номической деятельности.

Наконец, не соответствуют цели обеспечения свободы эко­номической деятельности и предусмотренные законом многочис­ленные случаи вмешательства антимонопольных органов в про­цесс совершения сделок и иную деятельность хозяйствующих субъ­ектов (например, в связи с осуществлением государственного кон­троля за экономической концентрацией на основании ст.ст. 26.1 - 35 Закона «О защите конкуренции»).

---

Что касается оставшейся цели, а именно эффективного функционирования товарных рынков, то она характеризуется ярко выраженной правовой неопределенностью. Данное понятие не имеет общепризнанного определения не только в юридической, но и в экономической науке. Как верно отмечает Д. Арментано, из понятия эффективности нельзя устранить субъективный элемент: «действия отдельных индивидов целенаправленны и сосредото­чены на достижении поставленных целей путем применения схем (планов) использования ресурсов, соответствующих этим целям. Если привлеченные для выполнения намеченных задач средства соответствуют целям, то говорят, что эти средства или планы ис­пользуются эффективно»^[22]. Использование эффективности в каче­стве юридического термина (как, например, в сочетании «эффек­тивное средство правовой защиты») возможно лишь при условии нормативной конкретизации ее критериев, чего в отношении «эф­фективного функционирования товарных рынков» не сделано.

Таким образом, из всех сформулированных в антимоно­польном законодательстве целей реально преследуется только одна, а именно защита конкуренции. Однако в связи с ней возни­кает другая проблема - данная цель имеет тавтологичный харак­тер. Действительно, если учесть содержание ч. 1 ст. 1 Закона «О защите конкуренции», определяющей предмет его регулирования, то получается, что «закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции» (предмет) «для защиты конкурен­ции» (цель). В этом случае функция целеполагания не выполняется, деятельность становится самоцелью, и ее социальная значимость оказывается под сомнением^[23].

Можно сделать вывод, что целеполагание в сфере антимо­нопольного регулирования сопряжено с серьезными проблемами: цели, сформулированные в законе «О защите конкуренции», либо не соответствуют содержанию закона (обеспечение единства эко­номического пространства, свободного перемещения товаров, сво­боды экономической деятельности), либо страдают правовой не­определенностью (эффективное функционирование товарного рынка), либо являются тавтологичными (защита конкуренции). Та­ким образом, будучи по своему характеру лишь отсылками к Кон­ституции РФ или к экономической политике, они не являются ре­альными целями правового регулирования, что, безусловно, нега­тивным образом отражается на его социальной действенности и результативности.

---

Глава 2. Анализ антимонопольного законодательства зарубежных стран: общая характеристика

Антимонопольное регулирование является важнейшим инстру­ментом современной государственной политики и направлено на раз­витие и содействие конкуренции. Его основная цель — обеспечить равные возможности на конкурентном поле всем субъектам рынка. Соответственно отсутствие такого законодательства у государства чаще всего объясняется низким уровнем экономического и социального развития (Афганистан, Ангола, Бангладеш, Иран, Катар, Саудовская Аравия, Куба, Нигерия, Эфиопия и др), поскольку реализация анти­монопольной политики требует значительных финансовых вложений со стороны государства.

Антимонопольное законодательство представляет собой комплекс правовых актов, обеспечивая юридическую основу поддержания кон­курентной среды и ограничения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. В настоящее время значение эффек­тивной конкурентной политики заметно возросло, что выражается в существенном повышении статуса национальных антимонопольных органов, модернизации действующего антимонопольного законода­тельства.

Исследование общих черт и особенностей антимонопольного за­конодательства в зарубежных странах представляется весьма актуаль­ным, прежде всего развитие правового регулирования конкуренции и монополии в государствах Западной Европы и США.

Традиционно выделяют две области антимонопольного законо­дательства — собственно антимонопольное правовое регулирование и преследование недобросовестной конкуренции. В свою очередь «клас­сическими» элементами правового регулирования являются нормы, направленные на предупреждение и пресечение антиконкурентных соглашений, устранение злоупотреблений доминирующим положе­нием на рынке, контроль за экономической концентрацией^[24].

В конце XIX — начале XX в. в Германии, США и других инду­стриально развитых странах устойчивый характер приобретают ги­гантские промышленно-торговые монополии. Обладая высоким уров­нем концентрации производства, они сосредоточили в своем распоряжении материальные условия выпуска определенных видов товаров, лучшую в отраслях технику и квалифицированную рабочую силу, захватили источники сырья и рынки сбыта. Неизбежная тен­денция к монополизации, завоеванию на рынке доминирующего по­ложения вызывают необходимость регулирования конкурентных от­ношений с помощью как экономических, так и юридических методов. Были приняты первые законы, направленные на защиту свободной конкуренции от монополии и предотвращение недобросовестной кон­куренции в торговле и коммерческой деятельности^[25]. Обычно выделяют две основные системы антимонопольного законодательства — аме­риканскую и европейскую. Американская система в качестве основ­ного принципа провозглашает запрещение монополий, европейская ограничивает только злоупотребление^[26], что объясняется более поздней монополизацией экономики западноевропейских стран^[27].

---