Файл: Эволюция антимонопольного законодательства в разных странах (Эволюция антимонопольного регулирование в России).pdf

Европейская система антимонопольного законодательства пред­усматривает контроль над монополистическими объединениями в це­лях недопущения ими злоупотреблений своим господствующим по­ложением на рынке, регистрацию определенных видов соглашений о создании монополий или существенном ограничении конкуренции. При противоречии указанных соглашений публичным интересам они признаются антимонопольным или иным государственным органом, регистрирующим подобные соглашения, вышестоящим государствен­ным органом или судами недействительными. Рассмотрим подробнее американскую и европейскую системы антимонопольного законода­тельства.

Формирование прецедентов законодательного ограничения мо­нополистического поведения на рынках США начинается в конце

XIX в., что отражает экономические и исторические условия, пред­определившие принятие системы антимонопольного законодатель­ства. Экономическая, политическая и правовая элиты США были убеждены, что рынок сам по себе защищает общество до тех пор, пока законное право заниматься торговлей, прежде всего свобода выхода на рынок и свобода конкуренции гарантируется конституцией. Не­соответствие конституционной нормы действительности впервые стало очевидным в ходе революционных изменений в сфере желез­нодорожного транспорта, промышленного освоения Юга и создания новых технологий, когда производители товаров с низкой издерж- коемкостью получили возможность овладевать рынками сбыта в ре­гионах, до этого обслуживаемых только местными фирмами^[28]. Инве­стиционный и финансовый капитал начал быстро внедряться в новые растущие фирмы, наметилась тенденция к концентрации капиталов и ресурсов. Стали активно создаваться группы доверительных собст­венников (trustees), привлекающих ценные бумаги во временное до­верительное управление от держателей акций в нескольких компаниях. Данная тактика позволила наиболее крупным фирмам-трестам конт­ролировать многие крупные отрасли промышленности.

В условиях экономической депрессии и сомнительных финан­совых сделок, в которых участвовали тресты, общественность высту­пила за уничтожение трестов законодательным путем. Таким образом, был принят первый антитрестовый акт — закон Шермана 1890 г. («Акт с целью защиты торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополии»), который заложил основы американского антимоно­польного регулирования. Основная экономическая цель закона — создать условия в пользу свободного предпринимательства и ничем не ограничиваемой конкуренции, а также повысить благосостояние потребителей, предотвратить несправедливое перераспределение благ от потребителей к производителям, поддержать жизнеспособность демократических институтов^[29]. В законе отсутствуют формулировки понятий «монополия» и «трест» (основная форма монополии). Закон содержит прямые запреты на объединения в форме треста, тайные сговоры или иные действия, ограничивающие торговлю или коммер­цию между штатами, монополизацию, попытки ее осуществления, вступление в сговор с целью монополизации. Закон Шермана никогда не имел своей целью защиту конкуренции — это был откровенно про­текционистский закон, созданный для защиты малого и менее эф­фективного бизнеса от более крупных конкурентов^[30].

---

Демократия в США, по мнению большинства собственников, ас­социировалась с возможностью иметь собственный бизнес, экономи­ческую и политическую самостоятельность. Наступление на эти права в виде трестов и монополий создавало угрозу для функционирования демократических институтов. Противоконкурентное поведение ком­паний-гигантов порождало недовольство мелких собственников и на­пряжение в обществе. В ходе президентской кампании 1912 г. внимание общественности было сосредоточено на роли правительства в эконо­мической жизни общества. В результате был принят в 1914 г. закон Клейтона («Закон, дополняющий существующие законы против не­правомерных ограничений и монополий, а также преследующий иные цели»), создавший прецедент государственного вмешательства в эко­номические процессы в обществе. Он запрещал дискриминацию в сфере цен, ведущую к ограничению торговли и монополизации рынка, а также заключение связывающих договоров, предоставляющих ис­ключительные права, которые могут ограничивать конкуренцию. Был создан специальный административный орган — Федеральная торговая комиссия — с целью формирования благоприятных условий для доб­росовестной конкуренции и запрета нечестных методов конкуренции в сфере бизнеса и торговли, противоречащих целям социальной по­литики и наносящих убытки потребителям.

Особенностью антимонопольного законодательства США яв­ляется то, что на уровне федерации обеспечение исполнения анти- трестовых законов возложено на два административных органа — Ми­нистерство юстиции и Федеральную торговую комиссию^[31]. На уровне штатов эти функции выполняли генеральные атторнеи.

Министерство юстиции — основное федеральное учреждение, проводящее в жизнь эти законы и наделенное широкими полномо­чиями. Закон о Федеральной торговой комиссии предусматривал соз­дание комиссии как административного учреждения для выполнения особых задач, лежащих в сфере бизнеса и торговли, и наделял ее ква­зиправовой властью в области применения антитрестовских законов. Эти два федеральных органа несли ответственность в области приме­нения федеральных антитрестовских законов, что является уникаль­ной практикой по сравнению с другими государствами. Уголовные и гражданские дела возбуждаются Министерством юстиции и рассмат­риваются федеральными региональными судами, причем с обжало­ванием можно обращаться в федеральные суды и Верховный суд. Фе­деральная торговая комиссия со своей стороны может возбуждать иски лишь по гражданским делам и проводить их через независимых административных судей при возможности обжалования в федераль­ных региональных судах и Верховном суде^[32].

---

В 1992 г. Министерство юстиции и Федеральная торговая комис­сия совместно издали «Руководство по применению законов при слия­ниях», которое является основным документом, анализирующим влияние слияний на конкуренцию, и представляет собой политику реализации антимонопольными органами США закона Клейтона, первой части закона Шермана и пятой части Закона о Федеральной торговой комиссии. Основная идея данного руководства зафиксиро­вана в положении о том, что «разумная реализация слияний является важным компонентом нашей системы свободного предприниматель­ства, способствующей конкурентоспособности американских компа­ний и благосостоянию американских потребителей».

Регулирование конкурентных отношений в США считается в на­стоящее время одним из самых комплексных, жестких и эффективных в мире. В последние годы наблюдается дальнейшее усиление уголов­ного преследования нарушителей антитрестовского законодательства. Претворение в жизнь антимонопольного законодательства способ­ствует защите американских потребителей и производителей от мо­нополистических злоупотреблений и содействует развитию амери­канской экономики.

В Западной Европе антимонопольное законодательство получило широкое распространение после Второй мировой войны, однако ре­гулирование конкуренции различается в разных странах. Например, во Франции сильными сторонами является жесткий контроль, в то время как антимонопольное законодательство Германии испытало значительное влияние американского законодательства.

В рамках Европейского союза ключевые положения антимоно­польного законодательства закреплены в ст. 81, 82 Римского договора о создании ЕС. Статья 81 запрещает заключение договоров и осу­ществление совместных действий, которые оказывали бы влияние на торговлю между странами-членами и целью которых являлось бы предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции на общем рынке. Договоры, противоречащие ст. 81, считаются аннулирован­ными автоматически. Статья 82 запрещает злоупотребление господ­ствующим положением любому концерну на общем рынке, которое оказывало бы влияние на торговлю между остальными государствами.

В ЕС в качестве главной задачи конкурентной политики было определено «создание режима, обеспечивающего условия, при кото­рых конкуренция на Общем рынке будет носить нормальный харак- тер»^[33]. Конкурентная политика в ЕС существует не обособленно, а развивается в рамках глобальной интеграционной политики и про­никает во все сферы экономической деятельности. Европейская ко­миссия осуществляет регулирование по четырем направлениям ан­тимонопольной политики:

---

1. контролю за антиконкурентными соглашениями и злоупотреб­лением доминирующим положением;
2. контролю за слиянием фирм;
3. либерализации экономических секторов, относящихся к сфере естественной монополии;
4. регулированию государственной помощи.

Антимонопольное законодательство ФРГ занимает промежуточ­ное положение между европейской и американской системами анти­монопольного законодательства. Значительным импульсом в развитии антимонопольного законодательства в ФРГ стало утверждение там свободной рыночной экономики в послевоенное время. В 1949 г. были разработаны два законопроекта: об обеспечении конкуренции путем повышения эффективности и о ведомстве по монополиям. Работа в этом направлении была продолжена и завершилась принятием в 1957 г. основополагающего акта немецкого антимонопольного зако­нодательства Gesetz gegen Wettbewerbsbeschrankungen (Закон ФРГ об отмене ограничений в конкуренции 1957 г.), пришедшего на смену Правилам об отмене картелей, установленным в 1947 г. Историческую роль в его принятии сыграл политический фактор — поражение и ка­питуляция Германии во Второй мировой войне. Политика государств- победителей предполагала демилитаризацию экономики Германии и как следствие — ее деконцентрацию и демонополизацию.

Следует отметить, что Закон ФРГ об отмене ограничений в кон­куренции покоится на двух принципах — запрещения и контроля ре­гулирования монополистической деятельности. Как и в США, он за­прещает определенную категорию соглашений, например картельные договоры и картельные постановления. Однако эти запреты сопро­вождаются многочисленными исключениями, которые в значитель­ной степени нейтрализуют принцип запрещения монопольной прак­тики. Так, если Закон Шермана объявляет незаконным заключение любого договора, ограничивающего торговлю, то закон ФРГ признает недействительным исполнение картельных договоров или постанов­лений. Кроме того, в отличие от горизонтальных конкурентных ограничений, вертикальные ограничения формально не запрещаются. Они подлежат административному контролю с целью предупреждения антиконкурентной практики.

В Германии антимонопольный контроль играет важную роль в реализации государственной экономической политики. Он ставит своей целью разрешить создание и существование крупных фирм про­изводителей, но не позволяет им злоупотреблять своей мощью на рынке, в особенности если жертвами могут стать мелкие фирмы. Во многих из запрещенных видов деятельности требуется привести до­казательства в пользу господствующего положения нарушителя.

---

Контроль применения антимонопольного законодательства в Германии осуществляют несколько органов: Федеральное ведомство по надзору за деятельностью картелей, Министерство экономики и технологии, антикартельные службы федеральных земель, входящие в состав правительств земель. Рассмотрим полномочия данных орга­нов.

Федеральное ведомство по надзору за деятельностью картелей (das Bundeskartellamt) — это независимый федеральный орган государст­венного управления, формально входящий в состав Федерального ми­нистерства экономики и технологии. Основные задачи Федерального ведомства по надзору за деятельностью картелей заключаются в обес­печении контроля за слияниями компаний, надзоре за злоупотребле­нием доминирующим положение. Федеральное ведомство обладает следующими правами: проводить расследования, выносить постанов­ления, налагать штрафы и принимать решения по антитрестовым во­просам в случае нарушения антимонопольного законодательства. Контроль за слияниями компаний — основная часть практической работы данного органа.

Традиционно важным направлением совершенствования немец­кого антимонопольного регулирования является повышение эффек­тивности надзора и действенности мер по пресечению злоупотребле­ний доминирующим положением субъектами рынка. В соответствии с Законом ФРГ об отмене ограничений в конкуренции слияние за­прещается, если предполагается, что оно создает или усиливает до­минирующее положение. Цель контроля над слияниями — противо­действие «излишней» концентрации, т.е. поддержание конкурентной структуры рынка и обеспечение достаточного контроля за всем раз­нообразием операций компаний, с тем чтобы последние не посягали на свободу действий других компаний и потребителей. Таким образом, контроль над слияниями должен противостоять любому риску по от­ношению к конкуренции, который может возникнуть в результате изменений в структуре рынка, вызванных концентрацией. Домини­рование является центральным пунктом для действующего в Германии подхода к анализу возможности и допустимости слияний. Сам по себе факт доминирования на рынке в соответствии с немецким законода­тельством не является нарушением закона и не может служить осно­ванием для применения санкций к хозяйствующему субъекту.

Надзору и наказанию подлежит использование доминирующего положения в целях получения частных выгод в ущерб экономическим интересам контрагентов.

Министр экономики и технологии Германии может санкциони­ровать сделку, которая во всех иных случаях была бы незаконной, если ограничение конкуренции, являющееся следствием сделки, «переве­шивается общими экономическими преимуществами слияния или если слияние оправдано более значимым общественным интересом».

---