Файл: Роль государственных и муниципальных финансов в регулировании социальной структуры общества.pdf

2. Механизмы финансирования социальной сферы муниципалитетов, как составляющая в регулировании социальной структуры

2.1. Изменение перечня вопросов местного значения

На финансирование социальной сферы приходятся самые крупные статьи расходов бюджетов городских округов и муниципальных районов. Финансовые средства на эти цели формируются как за счет собственных доходов местных бюджетов, так и за счет субвенций из вышестоящих бюджетов.

При этом соотношение между собственными и государственными средствами определяется законодательным разграничением полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Это соотношение в течение последних лет неоднократно менялось, и оптимальность сегодняшней модели финансирования далеко не очевидна.

Сопоставим нормы Закона N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона с тем же названием от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в его первоначальной редакции и этого же Закона по состоянию на 1 января 2012 г., то есть после внесения в него многочисленных изменений и дополнений.

Общее количество вопросов местного значения за прошедший период непрерывно возрастало. Так, для городского округа с момента принятия Закона N 131-ФЗ до начала 2012 г. общее количество вопросов местного значения увеличилось с 27 до 42, то есть практически в 1,5 раза. Однако социальной сферы, как будет показано ниже, это не коснулось, и здесь возобладала прямо противоположная тенденция.

При этом до принятия Закона N 131-ФЗ отсутствовал четкий порядок наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями. В отраслевых федеральных законах имелись десятки норм, возлагающих на органы МСУ те или иные государственные социальные функции и обязательства, не обеспеченные финансированием.

Особо обременительным для местных бюджетов было предоставление различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения, установленных федеральными законами, - так называемые федеральные мандаты.

На органы МСУ были возложены, в частности, такие функции, как организация выплаты государственных пенсий, выплата детских пособий, перечисление средств в ФОМС за неработающее население, расчет и выплата компенсаций по оплате жилищно-коммунальных услуг для малообеспеченных и льготных категорий граждан (жилищные субсидии).

В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных мандатов превышала треть всех расходов бюджета. В период 2000-2003 гг. часть названных функций была возвращена органам госвласти: организация работы по выплате государственных пенсий, выплата средств в ФОМС за неработающее население и др. Это позволило снизить нагрузку на местные бюджеты.

Однако в целом решить проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, не удавалось.

Закон N 131-ФЗ явился в этих вопросах огромным шагом вперед. Однако он не установил единого и конкретного порядка и требований к обязательности передачи органам МСУ отдельных государственных полномочий. Рассмотрим, как это было реализовано в ключевых отраслях социальной сферы. 

2.2. Образование

В Законе N 154-ФЗ (п. 6 ч. 2 ст. 6) к вопросам местного значения в сфере образования была отнесена организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Фактически на органы МСУ была возложена вся полнота ответственности за финансирование системы образования, кроме высшего.

Совершенно другой подход содержится в Законе N 131-ФЗ (п. 13 ч. 1 ст. 16). По сравнению с Законом N 154-ФЗ из сферы полномочий органов МСУ было исключено профессиональное образование.

Кроме того, финансовое обеспечение образовательного процесса в школах было перенесено на органы государственной власти субъектов РФ. Однако не были определены конкретный перечень финансовых обязательств субъекта РФ в сфере образования и механизм их обеспечения.

Статья 26.3 Закона (пп. 13 п. 2) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относит "обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов РФ".

Различие между приведенной формулировкой и формулировкой Закона N 131-ФЗ заключается не только в большей детализации, что немаловажно само по себе, но и в прямом указании на необходимость установления законами субъектов РФ нормативов предоставления образовательных услуг и выделения субвенций местным бюджетам.

Таким образом, субъекты РФ были наделены полномочиями по нормативно-правовому обеспечению и финансированию образовательного процесса, и лишь функции его практической организации (исполнение), а также содержание школьных зданий и коммунальные расходы, действительно зависящие от местных условий, остаются у органов МСУ и финансируются за счет собственных доходов местных бюджетов. Подход, принятый в сфере образования, можно считать оптимальным. 

2.3. Социальная политика

В Законе N 154-ФЗ (п. 28 ч. 2 ст. 6) к вопросам местного значения было отнесено обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Обеспечение социальной поддержки - понятие широкое. И оно давало возможность органам государственной власти возлагать на МСУ обширный круг нефинансируемых социальных обязательств.

В Законе N 131-ФЗ (первоначальная редакция) такие формулировки были исключены из перечня вопросов местного значения. За органами МСУ были оставлены только вопросы опеки и попечительства (п. 21 ч. 1 ст. 16) и предоставления субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг для отдельных категорий граждан (п. 35).

При дальнейшей корректировке Закона эти вопросы также были исключены из перечня вопросов местного значения, а в дополнительной ст. 16.1 указано, что органы МСУ (городских округов) имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству за счет доходов местных бюджетов.

Таким образом, никаких расходных обязательств в сфере социальной политики за органами МСУ не осталось.

Разные субъекты РФ отреагировали на эту норму по-разному. Одни возвратили своими законами соответствующие полномочия органам МСУ, сохранили сложившуюся сеть муниципальных социальных учреждений и выделили субвенции на исполнение ими переданных государственных полномочий. Для решения вопросов опеки и попечительства в структурах местных администраций были созданы необходимые подразделения.

Другие субъекты РФ пошли прямо противоположным путем: сосредоточили у себя весь объем полномочий в сфере социальной политики, преобразовали муниципальные социальные учреждения в государственные, а их имущественные комплексы перевели из муниципальной в государственную собственность.

Причем согласия органов МСУ на принудительное изъятие принадлежащего им муниципального имущества никто не спрашивал. Отстранение органов МСУ от решения вопросов социальной политики на своих территориях является как минимум неразумным. 

2.4. Здравоохранение

В Законе N 154-ФЗ к вопросам местного значения в сфере здравоохранения были отнесены (п. 7 ч. 2 ст. 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.

Какие учреждения здравоохранения должны быть отнесены к муниципальным, Закон не определил.

В Законе N 131-ФЗ данный вопрос был конкретизирован. К вопросам местного значения городского округа (п. 14 ч. 1 ст. 16) была отнесена организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, вовремя и после родов.

Предоставление специализированных видов медицинской помощи было отнесено к расходным полномочиям органов государственной власти.

Данная система существовала до начала 2012 г., пока не вступили в силу Закон N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и соответствующие изменения в Закон N 131-ФЗ.

Сущность изменений состоит в передаче основных полномочий и расходных обязательств в сфере здравоохранения с муниципального на региональный уровень.

Измененная редакция ст. 16 Закона N 131-ФЗ относит к вопросам местного значения только создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи.

Развернутый перечень полномочий органов МСУ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения приведен в Законе N 323-ФЗ.

Таким образом, в сфере здравоохранения с 2012 г. вводится та же модель, которая ранее была принята в сфере социальной политики. Все полномочия передаются от органов МСУ к органам государственной власти субъектов РФ, которые могут передавать осуществление части этих полномочий органам МСУ в качестве государственных полномочий с сохранением сложившейся сети муниципальных медицинских учреждений и их финансированием за счет субвенций.

И здесь разные субъекты РФ могут принимать прямо противоположные решения.

Общей проблемой для всех трех сфер являются недостаточные объемы субвенций, не обеспечивающие качественного предоставления услуг.

Многие субъекты РФ, бюджеты которых сводятся с дефицитом, сознательно занижают финансовые нормативы предоставления субвенций, а граждане обоснованно предъявляют претензии муниципальным учреждениям, предоставляющим услуги.

Решение этой проблемы требует оздоровления всей финансовой системы государства.

В качестве конкретного примера системы финансирования социальной сферы был рассмотрен г. Новокузнецк.

Кемеровская область возвратила городским округам и муниципальным районам переданные ей полномочия в сферах социальной политики и здравоохранения, сохранила сеть муниципальных учреждений и установила систему субвенций.

Для оценки ситуации в социальной сфере Новокузнецка был проведен анализ расходов бюджета города по отраслям социальной сферы в утвержденных бюджетах города за 2011 и 2012 гг. и объемов субвенций из бюджета области по этим же сферам.

Такой анализ позволил выявить долю расходов города и области по отдельным отраслям социальной сферы (см. приложение 1).

Как видно из таблицы приложения 1, на финансирование трех ключевых отраслей социальной сферы в 2017 г. было израсходовано 58,5% общих расходов бюджета Новокузнецка, а в 2018 г. предусмотрено уже 64,1%. То есть это самая крупная и возрастающая часть бюджетных расходов.

В целом на выполнение государственных полномочий в Новокузнецке в 2017 г. было израсходовано 28,2% общего объема расходов бюджета, а в 2018 г. предусмотрено уже 38,3%.

По трем отраслям социальной сферы эта доля составляла в 2017 г. 45,5%, в 2018 г. - 59,3%.

Субвенции на финансирование этих отраслей в 2017 г. составили 94,4% общего объема субвенций, а в 2018 г. ожидается 99,2%.

2.4. Структура социальной политики в России

Социальная политика в России похожа на «черный ящик», мы видим, как туда регулярно уходит какая-то часть нашей зарплаты, налогов, бюджетных средств, а обратно выдаются маленькие пенсии, среднего качества медицинское обслуживание, куцая социальная помощь и пр. Как этот механизм работает и что происходит внутри этого «черного ящика» - ответ на этот вопрос кажется сложным и запутанным. 

Все это имеет объективную причину, за 25 лет реформ, сплошных перемен, изменений законодательства и оптимизаций, даже профильным специалистам стало сложно понять для себя, что и откуда берется, кто на что имеет право, кто и за что ответственен. Между тем, если есть общественный запрос на изменение социальной политики в стране, то нужно знать, в каком направлении ее менять, какие нужны конкретные меры.