Файл: Административные барьеры входа на российских рынках (Административные барьеры входа на российских рынках).pdf

- Все еще остаются виды деятельности, которые могут регулироваться без ограничения входа предпринимателей на рынок. Они представляют угрозу для общества не на стадии производства, а на стадии реализации, поэтому введение более эффективных механизмов допуска товаров и услуг на рынке поможет инвентаризовать избыточные процедуры на стадии входа на рынок. Примерами такой деятельности могут быть услуги связи или картографические работы.

- Проблема эффективности самой системы лицензирования – как и во многих других процедурах государственного регулирования, лицензирование порождает коррупциогенный фактор. Иными словами, оно порождает избыточные функции, или дает необоснованно широкие полномочия для органов, осуществляющих данную деятельность. Как результат, предпринимателям под давлением органов федеральной, чаще региональной власти приходится получать нелегитимные лицензии (те, что были упразднены по закону); увеличению материальных издержек при получении лицензии (в среднем, в 1,5 раза с учетом инфляции в период с 2010 по 2013 год) за счет необоснованного вовлечения посреднических фирм, осуществляющих экспертизу.

• 1. Регулирование опасных производств и объектов

Процедура включает в себя выявление и контроль опасных с точки зрения общественной безопасности предприятий, производств и объектов, присваивание им класса опасности, а также страхование ответственности в случае аварии. Регламентируется 116 ФЗ. По данным опросов, проблем с регулирование опасных производств выявлено не было.

1. Барьеры при допуске товаров и услуг на рынок связаны с оценкой соответствия предоставляемых товаров и услуг существующим государственным стандартам и техническим регламентам. Оценка производится как государственными службами, так и негосударственными экспертами.

Подтверждение соответствия может быть обязательным и добровольным, и чаще всего осуществляется при помощи сертификации – подтверждения соответствия товара установленным стандартам независимым экспертом. В соответствии с 184 ФЗ о Техническом регулировании, обязательная сертификация осуществляется только в соответствии с условиями, закрепленными в техническом регламенте.

В России сертификат – это знак качества, гарантированный государством (несмотря на то, что государство не возмещает ущерб за несоответствие товара). Это обуславливает длину единого перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержденного в 982 Постановлении Правительства. Однако за последние три года список был изрядно укорочен при помощи Постановлений Правительства № 213,848,182,906,596,548,435 и др. В результате, по состоянию на 2013 обязательной сертификации подвергаются в основном железнодорожный транспорт и все, что с ним связано, начиная с рельс и заканчивая тягачами для поездов; насосы для ядерных установок; изотопная продукция; оружие и патроны к нему; разнообразные вакцины и т.д. Из этого можно заключить, что сферы, подверженные обязательной сертификации, сведены к тем, что касаются непосредственно общественной безопасности, защите здоровья и благополучия граждан, и могут нести прямую угрозу. Всего – 16% от номенклатуры продукции. Остальное обязательное регулирование производится при помощи декларации о соответствии – документа, в котором предприниматель представляет доказательства того, что его продукция соответствует всем представленным требованиям. Введена в правовую систему РФ 797 Указом Президента РФ в качестве альтернативы обязательной сертификации как менее затратный (для бизнеса) способ оценки соответствия. Доказательства для декларации предприниматель может предоставить самостоятельно, либо воспользоваться услугами аккредитованных центров, осуществляющих сертификацию и/или органа по сертификации. Стоимость декларации по затратам примерно в 10 раз дешевле сертификации^[7].

Основные проблемы, отмеченные по результатам опросов, возникающие при оценке соответствия:

- Техническое регулирование, включающее в себя сертификацию и лицензирование, отмечены предпринимателями, опрошенными в рамках исследования ОПОРЫ, как одна из наиболее благоприятных сред для коррупции (19% опрошенных). Средние издержки на получение сертификата в период с 2005 по 2013 год выросли в 11 раз, и составляли 89 000 рублей. Следовательно, можно предположить, что часть средств из этой суммы уходит на уплату бюрократической ренты. Кроме того, организации-посредники взимают плату не только за предоставляемые услуги, но даже за рассмотрение самой заявки на процедуру сертификации.

- Лишь 2% опрошенных в 2013 году воспользовались декларированием соответствия. Это относительно старые данные, однако они свидетельствуют о низкой осведомленности предпринимателей о собственных возможностях.

1. Барьеры при осуществлении текущей деятельности связаны с контрольно-надзорными функциями государства.

«Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных НПА РФ».

Основным инструментом государственного регулирования на данном этапе становится проверка (инспекция), порядок организации которой (и плановой, и внеплановой), сроки проведения и условия регламентированы в 294 ФЗ. Однако этот закон, охватывает лишь 15% от всех контрольно-надзорных полномочий государства^[8]. Остальные делегированы на региональный уровень (8%); регламентируются отраслевыми НПА (напрямую исключены 3 пунктом 1 статьи (14%) / ставятся под вопрос в 4 пункте (31%)); связаны с внутриведомственным контролем территориальных органов (25%); связаны с проверками деятельности государственных органов исполнительной власти (7%).Логично предположить, что наслоение нормативно правовых актов друг на друга на практике может оказать негативное влияние на защищенность прав физических и юридических лиц при проверках, вопреки 294 ФЗ. Из-за нечеткого разграничения полномочий, растет количество контрольных органов и их функций, многие из которых дублируют друг друга (и в ряде случаев противоречат друг другу). Из-за этого растет количество проверок, поскольку органы контроля чаще всего стремятся совершить как можно больше проверок, чтобы выполнить «план». Поэтому именно на этом этапе возникает наибольшее количество барьеров для предпринимателей. Другой проблемой является запрет на совмещение органами функций по контролю и по установлению стандартов. В результате на практике возникают следующие проблемы:

1. Несмотря на то, что количество и плановых, и внеплановых проверок осталось на прежнем уровне, только 5% опрошенных предпринимателей контролирующие органы приносят серьезные проблемы (в 2016 году). Это связано с тем, что:
   1. Сейчас – в послекризисный период – у предпринимателей есть более серьезные причины для беспокойства. Основные административные барьеры, и их последствия пускай, негативны, но стабильны, поэтому они отошли на задний план, уступив место - «нехватке квалифицированного персонала», «непрогнозируемым изменениям законодательства», и «низкой доступности финансирования». К примеру, совсем недавно (с 1 января 2013 года) сумма обязательного взноса в Пенсионный взнос выросла в два раза, что заставило множество ИП уходить в теневой сектор, или же закрывать свой бизнес (согласно экспертам ОПОРЫ, за последние 3 месяца около 300 000 ИП прекратили свое существование). В первую очередь это касается стартапов, а также предприятий с маленькой рентабельностью (которые представляют особый интерес, в контексте данного исследования).
   2. Существует тенденция «привыкания» предпринимателей к проверкам. Если сравнить результаты 2014 и 2016 годов, то можно сделать вывод о том, что при отсутствии кардинальных изменений в количестве осуществляемых контрольно-надзорными органами проверок, количество радикально негативно настроенных предпринимателей упало (по всем аспектам, исследуемым Опорой), а количество «ярко позитивных» отзывов увеличилось.
2. Согласно упомянутому выше докладу Министерства экономического развития, лидерами по количеству внеплановых проверок являются МЧС России, Роспотребнадзор, Роструд, ФМС России и Ростехнадзор. И, поскольку по данным исследования РАНХ, 75% от числа всех проверок проводятся без согласования с прокуратурой, в первую очередь следует обратить внимание именно на эти органы.
3. Другой проблемой, вышедшей на первый план, стала процедура покупки/аренды помещения. Результаты опросов 2013 года свидетельствуют о том, что медианный показатель длительности процедуры оформления покупки помещения у государственных/муниципальных органов выше в 1,5 раза, чем у частных организаций и физ. лиц; и в 10 раз выше, чем медианный показатель по аренде. Острота проблемы обусловлена не только высокими временными издержками со стороны предпринимателей, но и общей тенденцией на рынке – по данным ОПОРы, каждый 5 предприниматель испытывает трудности офисными помещениями; каждый второй – с производственными помещениями и земельными участками. Проблемы связаны с высоким спросом на недвижимость в сочетании с низким предложением и низкой доступностью, а также необоснованно высокими ценами на рынке недвижимости.
4. Поскольку речь идет об административных барьерах, нельзя не коснуться такой важной темы, как коррупция, которая сопровождает все описанные выше этапы государственного регулирования экономики. Проверки занимают второе место (после доступа к гос.заказу) в рейтинге коррупционных ситуаций, при которых взаимодействуют бизнес и органы.

Я не очень доверяю опросам, посвященным измерению коррупции, поскольку предприниматели, и я с этим столкнулась при разговоре с социальными предпринимателями, не хотят распространяться о том, кому и в каком размере была выплачена взятка. Поэтому для иллюстрации уровня коррупции я использовала Индекс восприятия коррупции, на мой взгляд, он более объективен. Из графика видно, что на фоне тенденции послекризисного «привыкания» бизнеса к проверкам, которая была отмечена выше, кривая ИВП также начала расти после 2014 года. Это может свидетельствовать либо об увеличении эффективности антикоррупционных мер (напомню, что в индексе восприятия коррупции 0 – полностью коррумпированная страна; 10 – страна, свободная от коррупции); либо косвенно свидетельствовать об увеличении лояльности, описанной выше.

В результате:

1. Общая оценка предпринимателями обремененности их бизнеса административными барьерами такова: 71% опрошенных ОПОРой предпринимателей признают существование административных барьеров; из них только 9% считают их серьезными препятствиями для бизнеса;
2. Механизмы, используемые при разработке, устанавливании обязательных и добровольных стандартов, оценке соответствия и др. на всех трех этапах государственного регулирования экономики имеют ряд несовершенств. Однако, несмотря на их разнообразие, меры по их ликвидации можно свести к следующим:
   1. Конкретизация законодательства;
   2. Снижение коррупциогенного фактора – ликвидация избыточных процедур и сокращение необоснованно широких властных полномочий чиновников;
   3. Оптимизация государственных полномочий;
   4. Совершенствование системы мониторинга на всех трех этапах;
   5. Ужесточение наказания в случаях нарушения закона, в частности при проведении проверок без согласования с прокуратурой;
   6. Упрощение «тяжеловесных» процедур во всех случаях, когда нет серьезной угрозы общественной безопасности и жизни людей;
   7. Увеличение осведомленности бизнеса о проводящихся изменениях законодательства, а также об их последствиях;
   8. Минимизация посреднических услуг; возможное встраивание экспертной оценки в государственный аппарат на правах аутсорсинга;
   9. Помимо этого должен быть усовершенствован сам процесс оценки регулирующего воздействия с переходом на «умное регулирование» и т.д.
3. Существует положительная тенденция к сокращению административных барьеров на первых двух этапах государственного регулирования предпринимательства. Наибольшие проблемы возникают при проверках, как документальных, так и выездных, ¾ которых проводятся на незаконных основаниях;
4. Коррупция остается одной из главных причин ( и следствий, поскольку этот процесс в рамках бюрократической модели цикличен) административных барьеров;
5. В рамках политики сокращения административных барьеров через упрощение процедур лицензирования, обязательной сертификации и др. жестко контролируемые государством сферы были сведены к тем, которые связаны с опасностью причинения вреда жизни и здоровью граждан. Несмотря на то, что нет статистики по социальным предпринимателям, можно сделать предположение о том, что большая часть СП не входит в «черный список» (учитывая специфику деятельности, ее размеры). Косвенным доказательством этого довода может стать разрез СП, используемый для анкетирования и представленный в Приложении 2.

Таким образом, гипотезой исследования становится предположение о том, что наиболее серьезные трудности у социальных предпринимателей вызывают с административными барьерами на стадии государственного контроля и надзора за осуществляемой деятельностью, и именно на этом этапе происходит дифференциация административных барьеров для СП и малого бизнеса. Учитывая то, что ¾ осуществляемых инспекций незаконны (логично, что если они не согласовываются с прокуратурой, значит для них нет законных оснований, значит они инициируются самим проверяющим органом), можно сделать вывод о том, что инспекции – документальные и выездные, плановые и внеплановые – это процедура, во многом зависящая от субъективных факторов. Вопрос в том, влияет ли создаваемая СП социальная ценность на эти субъективные факторы? Существует ли дифференциация между барьерами для малого бизнеса и СП? Влияют ли на эти барьеры месторасположение бизнеса и сложившиеся взаимоотношения с исполнительными органами власти? На эти вопросы я попробую ответить, поговорив с социальными предпринимателями.

2.2. Практическое исследование

Краткая программа исследования:

Определение исследовательской проблемы: Как я уже многократно писала ранее, социальное предпринимательство – это инструмент решения/смягчения социальных проблем в «провалах рынка» - ситуациях, в которых и бизнес, и органы власти бессильны. Этот инструмент базируется на наличии социальной цели, подкрепленной бизнес методами, заставляющими социальное предприятие постоянно совершенствоваться, применять принципиально новые методы и подходы, стремиться к самоокупаемости. Уникальность социального предпринимательства в том, что ставя в качестве цели социальную проблему, предприниматель не дает «рыбу» нуждающимся, подобно благотворительным фондам (что вовсе не решает проблему, а лишь временно смягчает), «а учит ловить рыбу», т.е. стимулирует людей к самостоятельному решению проблемы. И это все фактически без участия государства.

Именно поэтому государство должно быть заинтересовано в поддержке социальных предпринимателей. В данной работе речь будет идти не о прямой поддержке в виде льгот, преференции и др. С исследовательской точки зрения очень сложно оценить объемы необходимой поддержки (и ее источники) при отсутствии статистической базы, а также при невозможности обратиться к международному опыту в силу дифференциации социальных проблем. Поэтому я решила пойти от противного и разобраться, каким образом государство мешает развитию СП, и как эти барьеры можно смягчить.