Файл: Шимова О.С., Соколовский Н.К. Основы экологии и экономика природопользования.docx

Общесистемные функции административного управления обычно включают такие виды деятельности:

—планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (мате­риальных, финансовых, кадровых), формирование приорите­тов, прогнозирование результатов;

—проведение организационных мероприятий с выполнени­ем детальной классификации предстоящих работ;

• подбор и расстановку кадров, повышение их квалифика­ции с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирова­ние хозяйственной деятельности, нормирование качества вы­пускаемой продукции и окружающей среды;

• выполнение контрольных и учетных функций, лицензи­рование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработку экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п.

Основными инструментами административного регулирова­ния являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постанов­ления, руководства, применяемые государственными природо­охранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании при­надлежит системе экологических стандартов, которая подра­зумевает установление единых и обязательных для всех объек­тов управления экологических норм и требований. Экологи­ческие стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

♦ стандарты качества окружающей среды, регламентиру­ющие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязни­телей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нор­мативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязни­телей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах;

• стандарты воздействия на окружающую среду опреде­ленного производственного процесса — эмиссионные стандарты —регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечно­ го источника (трубы) после применения очистного оборудова­ния. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допус­тимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и
  суммирования выбросов (сбросов) всех источников. В некото­рых случаях в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы — временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), — когда по каким-то объективным причинам (соци­ально-экономического характера) нормативы ПДВ(ПДС) не мо­гут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный срок убывающими во времени с условием дос­тижения уровня ПДВ(ПДС) в результате реализации соответствующей программы;

• технологические стандарты устанавливают определен­ные экологические требования к технике, оборудованию, про­цессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, ра­ботающих на органическом топливе. В большинстве стран вве­дены также нормативы на выбросы сжигающих установок, от­ работавших газов автотранспорта и др.;

• стандарты качества продукции, или товарные стандар­ты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т. п.). Нап­ример, стандарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.

Переход нашей страны к социально ориентированной ры­ночной экономике требует безусловного соблюдения единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объеди­няющая более 100 стран, разрабатывает не только единые стан­дарты методов контроля качества окружающей среды, но и эко­логического управления — стандарты ИСО серии 14 000, вклю­чающие требования и руководство по использованию системы экологического управления, руководство по экологическому ау­диту, основные принципы экологической маркировки, принци­пы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологичес­ких систем) и др. Изучение, освоение и "принятие на вооруже­ние" международной системы стандартов ИСО—14 000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в нашей республике.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на ви­новников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их пре­кращение становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ, ког­да выяснилось его губительное воздействие на иммунную систе­му живых организмов, а согласно Венской конвенции и Монре­альскому протоколу к концу XX ст. предполагался полный зап­рет на производство и потребление хлорфторуглеродов, разру­шающих озоновый слой. Если же масштабы воздействия (пот­ребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Сертификаты на использование земли, воды, на выб­росы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, ког­да для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, на забор определенного объема воды, на выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п.

Разрешения и лицензии необходимы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подле­жащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный срок и во­зобновляются через установленное время.

В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок. В США разрешения на выбро­сы загрязняющих веществ в атмосферу выдаются администра­цией штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха.

Главный принцип административного управления природопользованием в Беларуси — разрешительно-запретительный. Суть его состоит в том, что Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его органами (или другими уполномоченными властными структурами) Устанавливаются лимиты на пользование природными ресурса-Ми, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отхо­дов и т.д. и в соответствии с ними выдаются разрешения субъектам хозяйствования на природопользование: разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.

Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность предприятий в случае ее несоответствия нормам экологической безопасности, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушение природоохранного законодательства.

13.3. Особенности управления природопользованием на переходном к рынку этапе

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получать наибольшую прибыль, в том числе — за счет экономии на природоохранных издержках, в обход указаний директивных органов. Поэтому необходимо создать такие условия, чтобы стало экономически невыгодным отрицательное воздействие на природу и нерациональное природопользование. Важный шаг в этом направлении — расширение сферы применения экономических методов управления, которые в широком смысле объединяют ме­ханизмы регулирования процессов природопользования, созда­ющие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся:

• рентные платежи;

• платежи за использование природных ресурсов и загрязне­ние окружающей среды (экологический налог);

• компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности;

• штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования;

• система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др.

Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка. Подробнее вопросы экономического стимулирования будут рассмотрены в отдельной теме.

Следует, однако, заметить, что успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использования административных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объемов выбросов загрязнений и др.

Административные методы управления природопользованием предполагают также формирование системы и осуществление руководства организационно-хозяйственными мероприятиями по реализации проводимой государством экологической политики. К таким мероприятиям могут быть отнесены:

• экологический мониторинг;

• учет и контроль за природоохранной деятельностью природопользователей;

• экологическая экспертиза и аудит;

• организация научно-исследовательских и проведение природовосстановительных и природосберегающих работ;

♦ международное экологическое сотрудничество и т.п.

Задача административных органов — оказывать влияние на принятие решений субъектами хозяйствования, побуждая их как к выполнению намеченных экологических программ, так и к самостоятельному поиску наиболее эффективных средств борьбы с загрязнением среды обитания человека.

В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление (в трактовке, изложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и сводится, в основном, к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени "зарегламентированности" природоохранной деятельности, отказ от прямого вмешательства органов государственного управ­ления в деятельность субъектов хозяйствования, безусловного приоритета командно-распорядительных методов, административного давления. Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочета­ния механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и ад­министративных методов управления, исключающее прежнюю "сверхрегламентацию" природоохранной деятельности, позволит создать действенный ХМП.

13.4. Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры — система органов власти и управления природопользованием. К управлению природопользовани­ем причастны все ветви власти: представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования экологической сферы. Организационно управление природопользованием осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целостность природы, с другой — ее региональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей стране следующим образом.

Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соот­ветствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей терри­тории страны. Президент сам или через создаваемые им влас­тные структуры контролирует соблюдение природоохранного законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.

Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является центральным органом госуправления и осуществляет ис­полнительную власть в республике, в том числе реализует государственную экологическую политику, разрабатывая и претво­ряя в жизнь экологические программы и крупные природоох­ранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования, определяя направления международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления природо­пользованием реализуется областными, городскими, районны­ми, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состояние окру­жающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоох­ранных мероприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют их матери­ально-техническое и финансовое обеспечение. Законом "О мес­тных органах власти" (1991) исполнительным комитетам мес­тных советов предоставлено право устанавливать порядок государственного экологического контроля на своих территориях к координировать всю природоохранную деятельность в регионе.