Файл: Лунеев В.В. Преступность XX века_ мировые, региональные и российские тенденции (2-е издание, 2005).doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 13.10.2020
Просмотров: 11342
Скачиваний: 219
Напрашивается вывод: коррупция в нашей стране стала нормой, а не исключением, в том числе среди политической, правящей и экономической элиты. А это означает, что правоохранительные органы, сами погрязшие в мздоимстве, с одной стороны, слабы бороться с институциональной коррупцией, с другой — подчинены в этих делах не только и не столько закону. Могучий конгломерат (бюрократия — бизнес — организованная преступность), получивший название «железный треугольник», живет только по своим законам.
Налицо мировой парадокс: все говорят и даже кричат о разрушительной и растущей коррупции, миллионы людей стонут от ее повседневного и беспощадного гнета, а официальная криминальная, судебная и особенно пенитенциарная статистика (как мировая, так и национальная) свидетельствуют о единичных случаях доказанной продажности. Если судить по обзорам преступности в ООН и официальным сборникам криминальной статистики различных стран, то сколько-нибудь полных и объективных данных о коррупции нет ни в одном государстве мира. Поэтому в отношении учтенной («наказанной») коррупции как нигде к месту приемлем афоризм «есть ложь, есть большая ложь и есть статистика».
Если бы реальная коррупция в мире соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той международной озабоченности, которая проявилась в последнее время. А она огромна. Перечислим лишь некоторые мероприятия.
В 1989 г. по эгидой ООН был проведен международный семинар по проблеме коррупции в сфере государственного управления в Гааге (Нидерланды), результаты которого послужили серьезной предпосылкой рассмотрения этой проблемы на Восьмом конгрессе ООН. Препровождая проект резолюции этому конгрессу, ЭКОСОС высказал следующую рекомендацию: «Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и группы лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства: а) рассмотрели адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции, и соответствующие санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание; Ь) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью; с) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; d) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции, и е) применили экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции»245.
Конгресс рассмотрел подготовленное секретариатом ООН руководство «Практические меры борьбы с коррупцией», доработанный вариант которого был опубликован246, и принял резолюцию «Коррупция в сфере государственного управления»247. В ней обоснованно отмечалось, что проблемы коррупции носят всеобщий характер и оказывают пагубное влияние на экономику стран, подрывая эффективность правительственных решений, наносят ущерб состоянию морали, расшатывают доверие граждан к правительству и разрушают принцип справедливого и беспристрастного правосудия. Конгресс рекомендовал разработать проект международного кодекса поведения для государственных должностных лиц, с тем чтобы представить его Девятому конгрессу. Все эти вопросы потом были рассмотрены Генеральной Ассамблеей (резолюция 45/107 от 14 декабря 1990 г.), ЭКОСОС и другими организациями ООН. К ним обращались совет Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), Программа ООН по международному контролю над наркотиками, организовавшая форум по борьбе с коррупцией в Претории (Южная Африка), и семинар стран Восточной и Центральной Африки в Энтеббе (Уганда), где серьезно был поставлен вопрос о коррупции в международных сделках.
В феврале 1995 г. Совет Европы, куда Россия в настоящее время входит, созвал междисциплинарную группу по проблеме коррупции. Эта проблема также рассматривалась Организацией американских государств, Европейским союзом, Европейской комиссией и другими международными объединениями. Коррупция являлась одной из важных тем специальных заданий Девятого конгресса ООН (Каир, 1995 г.), где при обсуждении всего комплекса вопросов был обсужден и одобрен проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц248. На заседании отмечалось, что коррупция проникла в экономику, политику, во все сферы общественных отношений, что она вышла за рамки национальных границ и приобрела глобальные масштабы, что дела о коррупции, поступающие в суды, представляют собой верхушку айсберга. Для борьбы с коррупцией предлагалось расширение гласности, свободы для средств массовой информации, независимости уголовного правосудия, а также ужесточения контроля за деятельностью чиновников. Было высказано аргументированное мнение о том, что на пороге XXI в. человеческое общество вынуждено будет придерживаться принципа «демократия в интересах ответственности» взамен бытующего «демократия в интересах богатства».
В 1999 г. Совет Европы принял обстоятельную Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла фундаментальную Конвенцию ООН против коррупции. Обе конвенции Россия подписала, но по состоянию на конец 2004 г. их не ратифицировала и тем более не реализовала в национальном законодательстве. Кроме того, Совет Европы принял конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию. Огромная роль в предупреждении коррупции принадлежит гражданско-правовому, экономическому, финансовому, бюджетному, валютному, налоговому, таможенному, пограничному, миграционному, экологическому, санитарному, административному контролю. В законодательстве этих отраслей права часто кроются существенные коррупциогенные возможности, в связи с чем такие законы именуют коррупциогенными. Журналисты изобрели даже новый термин «взяткоемкость закона», т.е возможный объем коррупции, обеспеченный законом. Например, общеизвестно, что некоторые законы позволили организовать многомиллиардный коррупционный передел собственности с помощью судов и судебных исполнителей. Даже новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», принятый в 2002 г., специалисты оценивают так: «...его взяткоемкость в несколько миллиардов долларов в год! Его принятие увеличит количество принимаемых чиновниками взяток на несколько миллиардов долларов»249. Проблема борьбы с коррупциогенным законодательством нашла полную поддержку у специалистов цивилистических отраслей права250.
Международное сообщество, озабоченное транснациональной коррупцией, рекомендует ввести в национальное законодательство также уголовную ответственность за подкуп за рубежом. Первой страной, которая ввела ее, были США. После разоблачения случаев взяток в 1977 г., которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпированной практике (Foreign Corrupt Practices Act)251. Санкции — штраф до 2 млн долл. для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических лиц. Особое распространение это деяние имеет в международной торговле самолетами, кораблями, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заключении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стандартных цен, но давно существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.
Поданным неправительственной организации Transparency International, 5% от 100 тыс. долл. могут заинтересовать старшее должностное лицо, а от 100 млн долл. — главу государства, тогда как для корпорации 5% от суммы сделки считается смехотворно низкой ценой комиссионного вознаграждения252. Естественный монополист — российская компания «Росвооружение», например, берет по 10 и даже по 20% комиссионных253. Специальная комиссия Организации экономического сотрудничества и развития разработала рекомендации, касающиеся борьбы с международной коррупцией254. И это соответствует усилиям Совета Европы и Международной торговой палаты, которые рекомендовали принять меры международного характера в качестве решающих средств борьбы с коррупцией255.
В международных документах есть множество других важнейших положений и рекомендаций, не только уголовно-правовых, но и процессуальных, административных, гражданско-правовых, организационных, которые актуальны для России, где нет необходимых законодательных норм, а у государственных должностных лиц есть огромные дискреционные полномочия. В силу этого они действуют практически в абсолютно неправовом пространстве. В России нет необходимых норм в законе о государственной службе, нет закона о борьбе с коррупцией, с трудом принятый закон о легализации преступно нажитых средств почти не работает, нет независимых структур борьбы с коррупцией, а самое главное, нет политической воли в различных ветвях власти для организации этой борьбы на уровне мировых стандартов. Только через эти «нет» и можно уяснить реальный уровень и тенденции коррумпирования российской бюрократии, которая разрастается со скоростью злокачественной опухоли, инфильтрируя здоровые островки государственной службы.
Обратимся к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»256, который с большими трудностями разрабатывался и принимался около пяти лет. В его ст. 11 и 12 определены важные ограничения для чиновников, связанные с государственной службой, и обязанности ежегодного представления ими сведений об имуществе. Из 12 пунктов ограничений в 10 предусматриваются меры, предупреждающие коррупцию. Но этот закон распространялся только на государственные должности категорий «Б» и «В». Вне его юрисдикции оставались государственные должностные лица категории «А», руководители законодательной и исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и многие другие высокие чиновники различных уровней. А предусматриваемый контроль за имущественным положением касался только самих должностных лиц и не распространялся на их близких родственников, тогда как хорошо известно, что приобретаемую собственность коррупционеры оформляют не на себя.
Общеизвестно, что основанием власти является ее авторитет. У нас эта пирамида перевернута: основанием авторитета должностных лиц служит сама власть. Она, как сильнейший магнит, притягивает к себе людей определенной социальной направленности: корыстных, циничных, лицемерных и бессовестных. Может быть, прав Ф. Искандер, считающий базисом общества не экономику, а совесть257. При этом не следует, правда, забывать, что честность и совестливость чиновника определяются честностью и совестливостью системы власти. Более того, честность чиновника, попавшего в систему коррумпированной власти, является большим риском для его карьеры и даже для жизни. С волками жить, по-волчьи выть.
Давно осознано, что и в автократических, и в демократических странах народом управляло, управляет и будет управлять меньшинство. Вопрос лишь в том, какое это меньшинство, какова степень его совестливости, продажности и социального контроля над ним, и далее — каков уровень коррупции правящей элиты, каковы коррупционные технологии и условия их реализации и какова реакция на коррупцию в обществе и государственных структурах? Одним из важных признаков реальной, а не «фасадной» демократии является реальная зависимость власти от голосов избирателей. С древних времен говорят: «Глас народа — глас божий». У нас же он пока является гласом вопиющего в пустыне. Концентрированным примером этого могут служить собранные А.И. Солженицыным по всей России высказывания простых людей о нашей жизни и власти258.
Классификация и объем коррупционных действий, предлагаемых в международных документах, не совсем согласуются с традиционным пониманием этого явления в российском уголовном праве, но они, к большому сожалению, не расходятся с современной коррупционной практикой должностных лиц в России. Отечественная коррупция интенсивно срастается с другими экономическими преступлениями и организованной преступностью. Рыночная экономика, разгосударствление собственности, прямые международные торговые, промышленные и иные связи открыли неограниченные возможности для коррупционеров. Как совокупный результат монополии власти должностных лиц, их широких дискреционных полномочий при отсутствии открытости, подотчетности и подконтрольности коррупция закономерно ведет к олигархии и авторитаризму. Это вызывает тревогу даже за рубежом259.
Некоторые специалисты уголовного права, выросшие на идеях социалистического кодифицированного законодательства 60-х гг., не желают вникать в современные коррупционные реалии, когда многие формы продажности должностных лиц при использовании рыночных отношений вышли за пределы устоявшихся представлений, когда должностные лица «волей» переходного периода освободились не только от общественного, партийного, но и от правового государственного контроля, когда их изощренное мздоимство и казнокрадство стали основной и перспективной статьей дохода на временных и неустойчивых государственных должностях, институированного порочным российским деловым обычаем. Рассматривая коррупцию в виде традиционной взятки (пакета с деньгами), они полагают, что борьба с ней вполне достаточна была на основе норм УК РСФСР260. Опыт принятия специальных комплексных законов прямого действия о борьбе с коррупцией в других странах игнорируется. Такой подход, естественно, находит поддержку у коррумпированных чиновников.
Приведем лишь один пример. В мире общепризнано, что государственное должностное лицо после увольнения со службы в течение установленного периода должно получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в частном секторе или начать заниматься коммерческой деятельностью, имеющей отношение к его прежней должности261. В некоторых странах, например в США, в значительной мере запрещена или ограничена даже оплачиваемая научная и преподавательская деятельность государственных служащих262. В России сменилось более 30 министров экономики, финансов, других министров экономического блока, заместителей председателя Правительства РФ, большинство из которых буквально на следующий день после увольнения с государственной должности занимали руководящие посты в крупных коммерческих банках, компаниях и концернах. За какие заслуги их принимали на столь почетные и денежные должности, вопрос риторический. Можно ли их привлечь к ответственности за взяточничество? Нет. Но в демократических странах сам факт такого поведения рассматривается как коррупционный.
Нынешние проблемы борьбы с коррупцией стали более или менее очевидными уже в начале 90-х гг. К этому времени был проведен ряд научных конференций263 и подготовлено несколько проектов о борьбе с надвигающейся коррупцией, представленных в Верховный Совет СССР. С распадом Союза все они почили в бозе. Острота проблемы от этого не уменьшилась, поэтому работа над ней продолжилась в России. Президентом РФ был издан Указ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», предписывавший некоторые запреты для служащих аппарата (они не касались государственных должностных лиц), провозглашавший представление деклараций о доходах. Указ был шагом в правильном направлении, но он мало что решал и практически не исполнялся. В это же время продолжалась работа над более 10 вариантами проекта закона о борьбе с коррупцией. Один из них был официально опубликован и принят Верховным Советом РФ в 1993 г. Президенту РФ (а скорее, его окружению) закон показался слишком строгим, и он вернул его на доработку. Но Верховный Совет был разогнан.
Государственная Дума — палата нового парламента продолжила работу над законопроектом. Он прошел международную экспертизу. 12 декабря
1994 г. закон о борьбе с коррупцией был принят. Но Совет Федерации его отверг. Судя по заключению, членам Совета Федерации, являющимся руководителями (хозяевами) субъектов РФ, особенно не понравились публичное декларирование доходов государственными должностными лицами и финансовый контроль над доходами не только их самих, но и членов семей. Путем превратного толкования Конституции РФ они сочли это нарушением своих прав и свобод.
Финансовый контроль за доходами должностных лиц и членов их семей существует во всех цивилизованных странах. Это нашло отражение и в ст. 8 упоминавшего нами Международного кодекса поведения государственных должностных лиц. В ней говорится: «Государственные должностные лица... сообщают сведения обо всем имеющемся у них личном имуществе, активах и обязательствах, а также сведения об имуществе, активах и обязательствах супруга (супруги) и/или других иждивенцев»264. Государственные должностные лица в России, легко воспринимая западные свободы для себя, оценивают правовой демократический контроль за своей деятельностью и поведением как возвращение к тоталитаризму.
После доработки Федеральный закон «О борьбе с коррупцией» был принят Государственной Думой 22 ноября и одобрен Советом Федерации 9 декабря 1995 г. Но Президент РФ вновь вернул его. В своем письме от 22 декабря
1995 г. он высказался против включения в субъекты коррупционных правонарушений помощников должностных лиц категории «А», категорически возражая против того, чтобы меры финансового контроля распространялись не только на государственных служащих, но и на их супругов, чем, как он полагает, нарушается ч. 1 ст. 23 Конституции РФ и ст. 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», где, как уже говорилось, обязанность представления сведений о доходах возлагалась только на самого служащего. Круг замкнулся.