ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 4945
Скачиваний: 3
Согласно Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления осуществляют в соответствии с земельным законодательством распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена. В соответствии с ним, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками в поселениях, государственная собственность на которые не разграничена, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Важно подчеркнуть, что органы местного самоуправления не могут осуществлять непосредственное использование лесов, что является одним из принципов лесного законодательства.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должно осуществляться в порядке, установленном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 19). С этих позиций правовая природа некоторых названных государственными полномочий органов местного самоуправления, которыми их наделил непосредственно Лесной кодекс, - таких, как упомянутое выше право проведения "государственной экспертизы проектов освоения лесов", как "ведение государственного лесного реестра в порядке, установленном Правительством РФ" (ч. 9 ст. 91), - остается неясной.
Глава 10. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ,
ЗАЩИТЫ, ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ
Статья 85. Планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов
Комментарий к статье 85
Комментируемая статья открывает главу, посвященную вопросам управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Лесоуправление является одним из механизмов лесной политики. Функции в области управления лесами определяются как: определение федеральной и региональной лесной политики; законодательные и нормативные функции; распорядительные функции (например, принятие решений по проведению лесных аукционов, принятие решений об отчуждении участков лесного фонда и др.); организационные (исполнительные) функции (например, учет леса, проведение лесоустройства, ведение государственного лесного реестра и др.); контрольные функции (например, осуществление государственного лесного контроля, контроля за соблюдение правил пожарной безопасности в лесах и др.); функции по управлению лесным фондом Российской Федерации и др.
Лесоуправление в России имеет свою примечательную историю. Для любого государства мира лес всегда являлся источником благ, и использование его на разных этапах развития общества требовало определенной озабоченности человека за его состояние. Казалось бы, необъятные лесные ресурсы в историческом прошлом нашей страны, имеющие по сравнению с сегодняшней эпохой минимальное антропогенное воздействие, не должны были заботить государственных мужей вопросами регулирования отношений по его использованию. Однако задачи по управлению лесами появились достаточно давно и стали проблемой не только внутригосударственной, но также и международной.
В 1962 г. специальная сессия ООН обратила внимание на угрожающие для человечества масштабы антропогенного загрязнения окружающей природной среды и приняла Программу ООН по окружающей среде - ЮНЕП. В 1968 г. ЮНЕСКО (организация ООН по образованию, науке и культуре) была предложена программа рационального использования и охраны биосферных ресурсов - "Человек и биосфера", в которой одной из основных проблем было изучение лесов. В 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН поручила разработать стратегии в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие общества к 2000 г. Данная работа была выполнена Международной комиссией по окружающей среде и развитию (МКОСР). Комиссией подготовлен и опубликован доклад "Наше общее будущее". В этом докладе широко использован термин "устойчивое развитие", под которым понимают такую модель развития общества, когда достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения такой возможности будущих поколений.
В докладе МКОСР дано следующее определение: устойчивое развитие - это "...такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности... Устойчивое развитие является процессом изменений, в котором эксплуатация ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технологического развития и учрежденческие изменения находятся в гармонии, повышают ценность текущего и будущего потенциала с целью удовлетворения человеческих потребностей и стремлений... Стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми и между обществом и природой". В сложившемся понимании "устойчивое развитие" охватывает области экологии, экономики, политики и управления" <1>.
--------------------------------
<1> Щетинский Е.А. Основы лесоуправления: Учеб. пособие. М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2004. С. 13 - 14.
В Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 18 января 2003 г. N 69-р, отмечено, что в Российской Федерации общая площадь земель лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, по состоянию на 1 января 2002 г. составляет 1,2 млрд. га (69 процентов территории страны). Запасы древесины в лесах составляют 82 млрд. куб. м (свыше четверти мировых запасов). Потенциальный ежегодный объем заготовки древесины - более 500 млн. куб. м. Лесной сектор играет важную роль в экономике страны и имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов Федерации. Органы управления и организации лесного хозяйства реализуют возложенные на них задачи по обеспечению комплексного и рационального использования ресурсов и полезных свойств лесов, воспроизводству, повышению продуктивности, сохранению биоразнообразия и устойчивости лесов, осуществлению мероприятий по лесоустройству, охране лесов от пожаров и защите от вредителей и болезней, лесовосстановлению, уходу за лесом, организации лесопользования в части подготовки и передачи лесного фонда для осуществления лесопользования, контроля за лесопользованием и другие задачи. Лесной фонд страны в настоящее время используется недостаточно эффективно. В 2001 г. освоение расчетной лесосеки составило 24 процента, при этом в Уральском, Сибирском и Дальневосточном регионах - менее 15 процентов. Преимущественно осваивается расчетная лесосека по хвойному хозяйству, т.е. заготавливается наиболее ценная древесина при значительном накоплении менее ценных перестойных насаждений лиственных пород. Остаются высокими потери лесного хозяйства от лесных пожаров, вредителей и болезней леса, промышленных выбросов и незаконных порубок. Ежегодный ущерб от лесных пожаров оценивается в 3 - 3,5 млрд. рублей. Около 40 тыс. га лесов ежегодно усыхает вследствие размножения вредителей и болезней. Возрос объем незаконных рубок леса в приграничных районах России.
В подпрограмме "Леса" Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" прогнозируется стабилизация объемов лесохозяйственных мероприятий при существенном улучшении их качества и повышении эффективности. К 2010 г. в целях улучшения качества лесного фонда предусматривается осуществить лесовосстановление на площади 6900 тыс. га, лесоразведение на площади 160 тыс. га, ввод молодняков в категорию ценных лесных насаждений на площади 9500 тыс. га, улучшить санитарное состояние лесов на площади 10400 тыс. га, осуществить противопожарное обустройство лесного фонда и снизить опасность лесных пожаров, в том числе предотвратить ущерб в размере более 2 млрд. рублей в год, построить 5,4 тыс. километров дорог лесохозяйственного назначения. Намечено осуществить лесоустройство, инвентаризацию и мониторинг состояния лесного фонда на площади 757 млн. га, обеспечить техническое перевооружение лесохозяйственного производства на основе внедрения современных высокоэффективных технических средств и технологий. Объем рубок главного пользования предусматривается увеличить на 30 - 40 процентов, отвод лесосек под рубки главного и промежуточного пользования довести до 200 млн. куб. м в год.
Целями развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом и не входящими в лесной фонд лесами являются создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом, повышение доходов от использования лесных ресурсов, своевременное и качественное воспроизводство лесов, сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия.
Законодательством выделяются особенности ведения лесного хозяйства в разных типах лесов. Так, в свое время Государственный комитет СССР по лесу принял в 1985 г. Рекомендации по организации и ведению хозяйства в лесах рекреационного назначения. А Министерство лесного хозяйства РФ издало Приказ от 1 апреля 1988 г. N 49 "О дополнительных мерах по улучшению ведения лесного хозяйства в дубравах".
Законодатель в комментируемой статье определяет термин "лесное планирование" - это планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Цель лесного планирования - обеспечение устойчивого развития территорий. Имеются в виду не только земли лесного фонда, но и иные категории земель, на которых расположены леса.
Планировать - значит выстраивать заранее намеченную систему деятельности, в которой есть последовательность и сроки выполнения. Законодатель подчеркивает, что требуемые задачи в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны решаться на основе лесного планирования - это основа освоения лесов.
Статья 12 посвящена освоению лесов, но само понятие "освоение" не раскрывает, а просто указывается, что оно должно осуществляться в целях обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. Чем отличаются понятия "использование" и "освоение" лесов, Кодекс также не раскрывает <1>. Само понятие "освоить" в целом - вполне овладеть чем-нибудь, научившись пользоваться, распоряжаться, обрабатывать. Кодекс выделяет различные цели освоения для разных видов лесов. Для эксплуатационных лесов - это устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Для защитных лесов - это сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным их использованием при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Лесничества и лесопарки, о которых идет речь в комментируемой статье, являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в соответствии со ст. 23 настоящего Кодекса. Лесной план субъекта Федерации - понятие новое для лесного законодательства, а состав его и порядок подготовки должны быть установлены Правительством РФ.
--------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: ИТИ Технологии, 2003. С. 461.
Статья 86. Лесной план субъекта Российской Федерации
Комментарий к статье 86
Комментируемая статья посвящена лесному плану субъекта Федерации. Лесной план субъекта Федерации является документом лесного планирования (см. комментарий к ст. 85 настоящего Кодекса). В соответствии со ст. 83 ЛК РФ разработка и утверждение лесных планов субъектов Федерации являются переданными полномочиями Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, на осуществление которых средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета.
Статья определяет перечень основных вопросов, которые должны быть отражены в лесном плане субъекта Федерации:
- цели и задачи лесного планирования;
- мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов;
- зоны планируемого освоения лесов.
Утверждаться лесной план субъекта Федерации должен руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Для таких территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, которые подпадают под п. 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ, подготовка лесных планов субъектов Федерации не осуществляется. Речь идет о лесничествах и лесопарках, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень таких лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством РФ.
Подробные требования к составу лесного плана субъекта Федерации и порядок его подготовки должны быть установлены Правительством РФ.
Положение о подготовке лесного плана субъекта Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2007 г. N 246 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2235.
Статья 87. Лесохозяйственный регламент
Комментарий к статье 87
В целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов должны разрабатываться лесохозяйственные регламенты лесничества или лесопарка на срок до 10 лет. Разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов являются переданным полномочием Российской Федерации органам государственной власти субъектов Федерации, на осуществление которого средства должны предоставляться в виде субвенций из федерального бюджета.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает лесохозяйственные регламенты:
- лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Федерации, плотность населения которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации, перечень которых утверждается Правительством РФ;
- лесничеств, лесопарков на землях обороны и безопасности;
- лесничеств, лесопарков на землях особо охраняемых природных территорий.
Органы местного самоуправления утверждают лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности.
Органы государственной власти субъектов Федерации утверждают лесохозяйственные регламенты в случаях, не относящихся к вышеуказанным.
Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В настоящее время состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утверждены Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 19 апреля 2007 г. N 106 <1>.
--------------------------------
<1> БНА ФОИВ. 2007. N 28.
Статья 88. Проект освоения лесов
Комментарий к статье 88
Комментируемая статья является новой для лесного законодательства. Статья устанавливает обязанность для двух видов лесопользователей составлять проект освоения лесов. Из имеющихся 5 видов прав на лесные участки, установленных ст. ст. 8, 9 ЛК РФ, только лица, обладающие лесными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования и аренды, должны составлять проект освоения лесов в соответствии со ст. 12 ЛК РФ. Статья 12 ЛК РФ, к которой отсылает законодатель, также является новой. Кодекс не раскрывает понятие освоения лесов. Но указывает, что оно должно осуществляться в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощимого использования, а также развития лесной промышленности. Чем отличаются понятия "использование лесов" и "освоение лесов", Кодексом также не раскрывается. Принцип многофункционального значения лесов, многоцелевого лесопользования - не новый, присутствовал он и в тексте Лесного кодекса РФ 1997 г. "Суть этого принципа состоит в следующем. При условии разумного ведения хозяйства один и тот же участок леса можно использовать одновременно в различных целях: вести заготовку древесины, осуществлять побочное лесопользование, использовать его в культурно-оздоровительных целях и т.п. Уникальная способность леса к восстановлению обусловливает возможность постоянного и неистощительного лесопользования на основе регулирования особых приемов рубки леса и иных видов пользования им" <1>. Кодекс выделяет различные цели освоения для разных видов лесов. Для эксплуатационных лесов - это устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Для защитных лесов - это сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.